ישיבת מליאה בתאריך 18/11/2025 בשעה 16:00

משרד מבקר המדינה מדינת ישראל ונציב תלונות הציבור מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל דוח מבקר המדינה היבטים במענה למשרתי המילואים חשוון התשפ"ו דוח מיוחד נובמבר 2025 ביום 19.10.25 קבעה הממשלה כי שמה הרשמי של מלחמת חרבות ברזל יהיה "מלחמת התקומה". מס’ קטלוגי 012-S-2025 1948 ISSN-0793 ניתן להוריד גרסה אלקטרונית של דוח זה מאתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה www.mevaker.gov.il תצלום השער: Michael Giladi, פלאש 90 תוכן העניינים היבטים במענה למשרתי המילואים פתח דבר 6 المقدمة 9 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה 1 על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים 13 המענה של מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים 2 במלחמת חרבות ברזל 83 FOREWORD III דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר2023ומלחמת חרבות ברזל היבטים במענה למשרתי המילואים פתח דבר מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי המילואים ולשיפור ההסברה בנושא תגמול המילואים, בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל. מפרוץ מלחמת ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול - ובכלל זה לצמצום ולפישוט חרבות ברזל באוקטובר2023ועד סיום הביקורת נקראו מאות של ההליך הביורוקרטי לקבלתו. עם זאת, בביקורת עלה כי אלפי אזרחים לשירות מילואים. היקף הגיוס ומשך השירות קיימים פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים, של המשרתים והמשרתות במילואים (משרתי המילואים) היה שיש להם משמעות גדולה יותר בשירות לתקופות ממושכות, גדול באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות. בין היתר בנוגע לסכום התגמול המזערי; לשיפוי מעסיקים על ההוצאות הסוציאליות ששילמו בגין עובדיהם; ולתשלום במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה - נקראו התגמול לעצמאים אשר הכנסתם נפגעה בתקופת השירות. כ-318,000אזרחים לשירות מילואים. שיעור משרתי המילואים לגבי חלק מהפערים בוצעו שינוי חקיקה במהלך המלחמה, בני23-47בתקופה זו מקרב תושבי ישראל שאינם משתייכים אולם לפרק זמן מוגבל, ולגבי חלקם נותר ההסדר שהיה לחברה הערבית היה כ-11% בלבד. שיעור נמוך המחדד את לפני המלחמה. הצורך בהרחבת מעגל המשרתים בצה"ל. נתוני המוסד לביטוח לאומי (בט"ל) מלמדים על פרופיל המשרתים - כמחציתם כמו כן, במהלך המלחמה הרחיבה המדינה את היקף ההגנה בני 30ומטה וקרוב לחמישית מהם (כ-60,000) סטודנטים. על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים התגמול ששולם לשליש ממשרתי המילואים היה שווה האחרים של ילדיהם ואת ההקלות בעבודה שניתנו להם. לתגמול המזערי - כ-311 ש"ח ליום (כ-9,300 ש"ח בחישוב הדבר נעשה בשורה של מהלכים לאורך התקופה, חלקם חודשי), וכ-30% מהמשרתים שקיבלו את התגמול המזערי בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן הם סטודנטים. הפרופיל הדמוגרפי של משרתי המילואים מוגבל וחלקם במסגרת צו הרחבה שתוקפו אף הוא מוגבל מלמד כי יותר ממחציתם - כ-55% - היו רווקים ורובם - בזמן. בכך נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, כ-63% - ללא ילדים. מספר הילדים הכולל, בני 18 ומטה, בני זוגם וההורים האחרים ושל המעסיקים לגבי המשך של משרתי המילואים היה כ-290,000. באזורי הפריפריה תחולת חלק מהזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של (נפות גולן, צפת, עכו, באר שבע, כנרת ויזרעאל) ובנפות האחרונים בנושא. הפגיעה ברמת הוודאות עלולה לשמש רמלה, חדרה ויהודה ושומרון שיעור המשרתים בגילי 23 - תמריץ שלילי למעסיקים לקבל לעבודה מועמדים מקרב 47 היה כ-12% - 28% - שיעור העולה על השיעור הארצי, משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם שעומד כאמור על כ-11% בלבד. ולפגוע בתעסוקתם. אני רואה חשיבות רבה במוסד המילואים וחש אחריות כלפי נוכח הצפי להרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות הנושאים את נטל הביטחון על כתפיהם, ולכן החלטתי להכין והכבדת העומס על משרתי המילואים וכדי לתת מענה דוח מיוחד בנוגע למשרתי המילואים. להלן סקירה של להם ולבני משפחותיהם, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד פרקי הדוח: האוצר, בשיתוף בט"ל וצה"ל, יבחנו את ההסדרים לתשלום תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות ואת המענים שהם נותנים למשרתי המילואים ולמעסיקיהם, בעבודה של משרתי המילואים בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים - תוך עיגון החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל פעל בט"ל, בשיתוף צה"ל בחקיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין ומשרד האוצר, לתשלום תגמול המילואים עוד במהלך שירות מי שאינם במערך הלוחם, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות פתח דבר 6-7 הממשלה לעניין המענקים. עוד מומלץ כי בהתאם לצורך מתחילת המלחמה עד יוני2024, לקראת סוף שנת הלימודים, יקדמו שינויי חקיקה והתאמה של אופן חישוב התגמול שירתו במילואים כ-60,000 סטודנטים, שהם כ-18% מכלל למצב שבו שירות המילואים גדל. נוסף על כך, מומלץ שבט"ל הסטודנטים בישראל. וצה"ל, בשיתוף אגף החשב הכללי במשרד האוצר, ימסדו ממשקי בקרה משותפים על תשלום תגמול המילואים, תוך רבים מסטודנטים אלו שירתו תקופות ממושכות, תוך תשלום שימוש בנתונים של צה"ל על תקופות השירות ובנתוני בט"ל מחיר כבד הן בהיבט המשפחתי והן בהיבט הכלכלי בגלל על הכנסות המשרתים. זאת נוכח תקופות שירות המילואים שירות המילואים. היקף הגיוס של משרתי המילואים היה הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים גדול ומשך השירות היה ארוך, באופן שלא נראה כמותו (כ-20מיליארד ש"ח בחודשים אוקטובר2023- יולי2024,) בישראל שנים רבות, וזאת עוד קודם התעצמות הלחימה המחדדות את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוך בלבנון בספטמבר 2024והתמשכות המלחמה בשנת 2025 שיתוף פעולה בין בט"ל לצה"ל. מממצאי סקרי הסטודנטים השונים (סקר הסטודנטים שביצע כן מומלץ כי משרד העבודה יבחן בראייה כוללת - בשיתוף משרד מבקר המדינה ביוני2024וסקרי התאחדות הסטודנטים משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה, מפברואר 2024 ומפברואר 2025) עולה כי מידת שביעות משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרצון של מרבית משרתי המילואים מהמענים שהמוסדות הרלוונטיים וארגונים נוספים ככל הנדרש - את היקף הזכויות נתנו להם היא בינונית עד נמוכה. וההגנה בעבודה שיש להעניק למשרתי המילואים, בני זוגם בביקורת נמצא כי המועצה להשכלה גבוהה (המל"ג) וההורים האחרים של ילדיהם וכן למי שנפצע במהלך שירות והמוסדות להשכלה גבוהה אומנם ביצעו פעולות רבות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי במטרה לסייע לסטודנטים משרתי מילואים, אולם בפועל או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה שביעות רצונם של הסטודנטים מהמענים שהציעו להם זו, ובעקבות זאת ימליץ בעניין לשר העבודה כדי לקדם המוסדות הייתה נמוכה עד בינונית, דבר שצריך להדליק את הסדרתן, אם יש צורך בכך; וזאת נוכח הצרכים שעלו נורת אזהרה בקרב המל"ג ומוסדות הלימוד השונים. עוד בנושא במהלך חרבות ברזל והעלייה הצפויה במספר משרתי הועלה כי המל"ג לא קבעה הנחיות לגבי החזר שכר לימוד המילואים ובמספר הימים שישרתו בשנים 2025 - 2026 לסטודנטים שנקראו לשירות מילואים ונאלצו לבטל את ובשנים שלאחריהן. עוד מומלץ כי צה"ל ימשיך, בשיתוף לימודיהם; נמצאו פערים בנוגע לפיקוח ולבקרה של המל"ג משרד העבודה, משרד הביטחון ונציבות שוויון הזדמנויות, על יישום המענים במוסדות הלימוד השונים; ונמצא כי נכון להפעיל את המרכז המטכ"לי לצורך הנגשת המידע בנושא למועד סיום הביקורת המל"ג לא דנה בגיבוש מענה ארוך ולצורך ריכוז הפניות של משרתי המילואים ובני משפחותיהם טווח לסטודנטים משרתי מילואים. וניתובן לגופים המוסמכים לטפל בהן. נמצא כי המוסדות להשכלה גבוהה לא ניצלו את כל מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים התקציבים שהוקצו להם לסיוע בהעמדת מערך הוראה במלחמת חרבות ברזל להשלמות עבור סטודנטים המשרתים במילואים, וכי בין לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת הלימודים המוסדות יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת עבור סטודנט האקדמית התשפ"ד (אוקטובר 2023 - ספטמבר 2024) המשרת במילואים. עוד נמצא כי 12%ממוסדות הלימוד (3 למדו במוסדות להשכלה גבוהה כ-330,000 סטודנטים. מ-25המוסדות) לא נתנו החזר מלא של שכר הלימוד ו-32% דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר2023ומלחמת חרבות ברזל היבטים במענה למשרתי המילואים מהמוסדות לא נתנו החזר מלא של דמי הרשמה לסטודנטים שלו ושל בני משפחתו ועל לימודיו במערכת ההשכלה משרתי מילואים שביטלו את הרשמתם ללימודים או הודיעו הגבוהה. מתן תגמול הוגן עבור שירות המילואים, בפרט על הפסקת לימודיהם. פיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק, ושמירה כי זכויותיו של משרת המילואים השכיר בעבודה ובלימודים במוסדות על המוסדות להשכלה גבוהה לבדוק מדוע יש פער בין הלימוד לא ייפגעו, הם תנאי יסוד להמשך קיומו של מודל התקציב שיועד להם לצורך מתן מענים למשרתי המילואים שירות המילואים, ובפרט לנוכח הצורך הצפוי להגדיל את לבין מימושו. על המוסדות לאסוף נתוני נשירה של סטודנטים היקף שירות המילואים בשנים הקרובות. על כן שמירה על משרתי מילואים, לנתח את הסיבות לנשירה ולעשות כל זכויותיו של איש המילואים בעבודה ובלימודים הם חובה שביכולתם כדי לצמצמה. מוסרית של המדינה כלפי הנושאים את נטל הביטחון על כעבור כמעט שנתיים של לימודים אקדמיים בצל מלחמת כתפיהם, וגם יש בהם צורך לשם הבטחת המשך קיומו של חרבות ברזל - על המל"ג ועל שר החינוך, העומד בראשה, מודל שירות המילואים. לבצע בחינה מעמיקה של הצרכים העתידיים הן של המוסדות והן של הסטודנטים, תוך ניתוח נתוני הביצוע בפועל של את הדוח הכינה החטיבה לביקורת חברה ורווחה, בסיועה התקציב שהועבר למוסדות. זאת כדי לגבש תוכנית ארוכת של חטיבת המטה במשרדנו. עובדי חטיבות אלה פעלו לשם טווח הנוגעת למענים שיינתנו לסטודנטים משרתי מילואים כך במלוא המקצועיות, היסודיות, ההגינות והקפדנות, והם ולוודא שהמענים שיינתנו להם יאפשרו את השלמת לימודיהם ממלאים את תפקידם הציבורי מתוך הרגשת שליחות של באופן מיטבי. לצורך כך על המל"ג בין השאר להנחות את ממש. תודתי נתונה להם. מוסדות הלימוד לבצע מפעם לפעם סקרי שביעות רצון נמשיך להתפלל ולייחל לניצחון צה"ל ומערכת הביטחון, בקרב סטודנטים משרתי מילואים ולקבוע מנגנוני בקרה לחזרת כלל החטופים החללים והבאתם לקבורה, לרפואת סדורים על יישום הכללים ומתן המענים במוסדות השונים. הפצועים ולימים שקטים ושלווים. כמו כן, על המל"ג לעקוב אחר ניצול התקציבים המועברים למוסדות לצורך מתן המענים לסטודנטים משרתי המילואים, לפעול לצמצום תופעת הנשירה של סטודנטים אלו ולבחון את האפשרות לקבוע הנחיות שיחייבו את מוסדות הלימוד להחזיר דמי הרשמה ושכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים וביטלו את הרשמתם או הפסיקו את לימודיהם. על המוסדות להשכלה גבוהה לוודא כי הזכויות של הסטודנטים משרתי המילואים יובטחו במלואן, וכי יוקצו לכך המשאבים הנדרשים. צעדים אלו ישקפו את מחויבות המדינה למשרתי המילואים, אשר הקריבו ומקריבים רבות לשם הגנת מדינת ישראל ותושביה. אזרח המשרת במילואים מתנתק פעמים רבות משגרת מתניהו אנגלמן חייו ומקדיש את עצמו לשירות הצבאי. לכך עלולה להיות ירושלים, חשוון התשפ"ו, מבקר המדינה השפעה שלילית בין היתר על יכולת התעסוקה והפרנסה נובמבר 2025 ונציב תלונות הציבור פתח דבר 8-9 المقدمة منذ قيام الدولة، ُتُشكل قوات اإلحتياط عنرصا أساسيا يف قوة جيش الدفاع االحتياط أثناء الخدمة االحتياطية وُتحسني الرشح (الهسرباه) حول االرسائييل وحصانة دولة ارسائيل. منذ اندالع حرب السيوف الحديدية موضوع مستحقات االحتياط، اإلُتاحة وُتحصيل الحق باملستحقات- مبا يف أوكتوبر/ ُترشين األول 2023 وحتى انتهاء الرقابة ُتم استدعاء آالف يف ذلك ُتقليص وُتبسيط اإلجراءات البريوقراطية من أجل الحصول عىل املواطنني لخدمة اإلحتياط. كان نطاق التجنيد ومدة الخدمة لخادمي املستحقات. مع ذلك، كشفت الرقابة وجود ثغرات يف الرتُتيب املعياري وخادمات االحتياط (خادمي االحتياط) كبريا بشكل مل ُتشهده ارسائيل لدفع مستحقات االحتياط، والتي لها أهمية أكرب عند الخدمة لفرتات خالل الكثري من السنوات. طويلة، مبا يف ذلك بكل ما يتعلق مببلغ املستحقات األدىن؛ وُتعويض أصحاب العمل عن النفقات االجتامعية التي دفعوها عن موظفيهم؛ ودفع خالل أول عرش أشهر من الحرب- ُتم استدعاء حوايل 318,000 مواطن التعويضات املستحقات للمستقلني الذين ُتأثر دخلهم خالل فرتة الخدمة. لخدمة االحتياط. نسبة خادمي االحتياط من سن 23- 47 يف هذه الفرتة بخصوص جزء من الفجوات ُتم إجراء ُتعديالت ُترشيعية خالل الحرب، من مواطني ارسائيل الذين ال ينتمون للمجتمع العريب كان حوايل 11% لكن لفرتة محددة من الزمن، وبخصوص جزء منها بقي الرتُتيب الذي كان فقط. نسبة منخفضة ُتسلط الضوء عىل رضورة ُتوسيع دائرة الخادمني قبل الحرب. يف جيش الدفاع االرسائييل. ُتشري معطيات مؤسسة التأمني الوطني اىل خصائص الخادمني- حوايل النصف منهم يبلغون 30 عاما أو أقل، وما كام وسعت الدولة خالل الحرب نطاق حامية حقوق العمل ملقدمي يقرب خمسهم (حوايل- 60,000) هم من الطالب. كانت املستحقات الخدمة االحتياطية وأزواجهم وأولياء أمور أبنائهم اآلخرين، والتسهيالت املدفوعة لثلث ممن يقومون بالخدمة اإلحتياطية مساويا للحد األدىن يف العمل التي ُتم منحهم اياها. ُتم ذلك من خالل سلسلة من الخطوات من املستحقات- حوايل 311 ش.ج. لليوم (حوايل- 9,300 ش.ج بحساب طوال الفرتة، بعضها يف إطار ُترشيعات بدون ُتحديد زمني، وبعضها يف إطار شهري)، وحوايل- 30% من الخادمني الذين حصلوا عىل املستحقات وفق ُترشيعات صالحة ملدة زمنية محدودة، وبعضها يف إطار أمر ُتوسيع صالح الحد األدىن هم طالب. يُظهر امللف الدموغرايف لخادمي اإلحتياط بأن أكرث هو أيضًا ملدة زمنية محدودة. قد أدى هذا إىل اإلرضار مبستوى اليقني من النصف- حوايل 55%- كانوا عازبني ومعظمهم- حوايل- 63%- بدون لدى خادمي اإلحتياط وأزواجهم وأولياء األمور اآلخرين وأصحاب العمل أطفال. عدد األطفال الشامل، ممن يبلغون 18 عاما وأقل، من خادمي بخصوص ما يتعلق باالستمرار يف ُتطبيق بعض حقوقهم يف العمل وواجبات االحتياط كان حوايل- 290,000. يف املناطق الطرفية (محافظات الجوالن، اآلخرين يف هذا الصدد. إن الرضر الذي يلحق مبستوى اليقني قد يعمل صفد، عكا، برئ السبع، طربيا ويزراعيل) ويف محافظات الرملة، الخضرية، كحافز سلبي ألصحاب العمل لتوظيف مرشحني من بني مقدمي الخدمة والضفة الغربية، بلغت نسبة الخادمني الذين ُترتاوح أعامرهم بني23-47 االحتياطية وأزواجهم وأولياء األمور اآلخرين ألبنائهم، واإلرضار بعملهم. عاماً نحو12%-28%ــ وهي نسبة ُتتجاوز النسبة الوطنية التي ُتبلغ، كام ذكرنا، نحو11%فقط. يف ضوء التوسع املتوقع للخدمة االحتياطية يف السنوات القادمة والعبء املتزايد عىل مقدمي الخدمة اإلحتياطية، ومن أجل ُتوفري حل لهم أرى أهمية كبرية يف مؤسسة الخدمة االحتياطية وأشعر باملسؤولية ُتجاه ولعائالُتهم، يوىص بأن ُتقوم وزارة الدفاع ووزارة املالية، بالتعاون مع من يحملون عبء األمن عىل أكتافهم، ولهذا السبب قررت إعداد ُتقرير مؤسسة التأمني الوطني وجيش الدفاع اإلرسائييل، بفحص الرتُتيبات الخاصة خاص بشأن مقدمي الخدمة االحتياطية. فيام ييل مسح لفصول التقرير: بدفع مستحقات الخدمة االحتياطية واملنح التي ُتتعلق مبقدمي الخدمة االحتياطية واإلستجابة املقدمة لخادمي االحتياط ومُشغليهم، مع األخذ الرتتيبات الخاصة بدفع مستحقات االحتياط وحامية الحقوق يف العمل لخادمياالحتياط بعني االعتبار الوظيفة يف الخدمة االحتياطية - مع ُترسيخ التمييز الترشيعي ُتبني مقدمي الخدمة االحتياطية يف النظام املقال وبني من ليس يف النظام منذ اندالع حرب السيوف الحديدية، عملت مؤسسة التأمني الوطني، ُتاملقال، كام هو منصوص عليه يف قرارات الحكومة بشأن املنح. يوىص أيضا ً مبشاركة جيش الدفاع االرسائييل ووزارة املالية، عىل دفع مستحقات أن يتم، وفق الرضورة، إجراء ُتعديالت ُترشيعية وُتعديل طريقة حساب דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר2023ומלחמת חרבות ברזל היבטים במענה למשרתי המילואים املستحقات مبا يتناسب مع الوضع الذي زادت فيه الخدمة االحتياطية. يف قوات االحتياط حوايل 60,000 طالب، وهو ما ميثل حوايل 18% من باإلضافة إىل ذلك، يوىص بأن ُتقوم مؤسسة التأمني الوطني وجيش الدفاع إجاميل الطالب يف إرسائيل. االرسائييل، بالتعاون مع قسم املحاسب العام يف وزارة املالية، بإنشاء واجهات ُتحكم مشرتكة لدفع مستحقات الخدمة اإلحتياطية، باستخدام لقد خدم العديد من هؤالء الطالب لفرتات طويلة، ودفعوا مثناً باهظاً من بيانات قوات جيش الدفاع االرسائييل عن فرتات الخدمة وبيانات مؤسسة حيث الجوانب العائلية واملالية بسبب الخدمة االحتياطية. لقد كان نطاق التأمني الوطني بشأن دخل األشخاص الذين يخدمون. يأيت ذلك يف ضوء ُتجنيد جنود االحتياط واسعاً، ومدة الخدمة طويلة، عىل نحو مل ُتشهده فرتات الخدمة االحتياطية الطويلة واإلنفاق العام املرُتفع عىل مستحقات إرسائيل منذ سنوات طويلة، حتى قبل ُتصاعد القتال يف لبنان يف سبتمرب/ االحتياط (حوايل 20 ُتمليار شيكل يف شهري أكتوبر/رشين األول 2023 أيلول2024واستمرار الحرب يف عام2025. ويوليو/متوز2024)، مام يربز الحاجة إىل ُتشديد الرقابة عىل هذا اإلنفاق، بالتعاون بني مؤسسة التأمني الوطني وجيش الدفاع اإلرسائييل. ُتشري نتائج استطالعات الرأي املختلفة للطالب (استطالع الرأي الذي أجراه مكتب مراقب الدولة يف يونيو/ حزيران 2024 واستطالعات الرأي التي كام يوىص بأن ُتدرس وزارة العمل من منظور شامل - بالتعاون مع وزارة ُتأجراها احاد الطالب من فرباير/ شباط 2024 وفرباير/شباط 2025) إىل العدل ووزارة املالية ووزارة االقتصاد والصناعة ووزارة األمن ومنظامت أن درجة رضا معظم خادمي اإلحتياط عن الخدمات املقدمة لهم من أصحاب العمل والعامل ذات الصلة واملنظامت اإلضافية حسب الرضورة املؤسسات متوسطة إىل منخفضة. - نطاق الحقوق والحامية يف العمل التي يجب منحها لخادمي اإلحتياط وأزواجهم وأولياء أمور أطفالهم اآلخرين، وكذلك ملن أصيب أثناء الخدمة وجدت الرقابة أنه عىل الرغم من أن مجلس التعليم العايل ومؤسسات االحتياطية، وُتم ُترسيحه الحقًا من الخدمة لتلقي العالج الطبي أو ُتالتعليم العايل قد اخذوا العديد من اإلجراءات ملساعدة الطالب الذين التأهييل، وبسبب اإلصابة ال ميكنه العودة إىل العمل خالل هذه الفرتة، يخدمون يف الخدمة االحتياطية، إال أن رضا الطالب عن الحلول املقدمة وُتقديم ُتوصيات بعد ذلك إىل وزير العمل من أجل ُتعزيز ُتنظيمهم، إذا لزم لهم من املؤسسات كان يف املامرسة العملية منخفضًا إىل متوسط، وهو األمر؛ وهذا يف ضوء االحتياجات التي نشأت حول هذا املوضوع خالل فرتة ما ينبغي أن يثري ضوء التحذير عند مجلس التعليم العايل واملؤسسات السيوف الحديدية والزيادة املتوقعة يف عدد مقدمي الخدمة االحتياطية التعليمية املختلفة. كام متت اإلشارة اىل أن مجلس التعليم العايل مل وعدد األيام التي سيخدمون فيها يف عامي2025-2026والسنوات الالحقة. كام يوىص بأن يواصل جيش الدفاع اإلرسائييل، بالتعاون مع وزارة العمل يضع مبادئ ُتوجيهية بشأن اسرتجاع الرسوم الدراسية للطالب الذين ُتم ووزارة الدفاع ومفوضية ُتكافؤ الفرص، ُتشغيل مركز هيئة األركان العامة استدعاؤهم للخدمة االحتياطية وأُجربوا عىل إلغاء دراستهم؛ وُتم العثور بهدف جعل املعلومات حول املوضوع متاحة ولرتكيز الطلبات املُقدمة من عىل ثغرات فيام يتعلق بإرشاف مجلس التعليم العايل عىل ُتطبيق التدابري قبل مقدمي الخدمة االحتياطية وعائالُتهم وُتوجيهها إىل الهيئات املخولة يف املؤسسات التعليمية املختلفة؛ وُتبني أنه حتى ُتاريخ االنتهاء من الرقابة، بالتعامل معها. مل يناقش مجلس التعليم العايل صياغة حل طويل األمد للطالب الذين يخدمون يف الخدمة اإلحتياطية. استجابة نظام التعليم العايل للطالب االحتياطيني خالل حرب السيف الحديدي ُتبني أن مؤسسات التعليم العايل مل ُتستغل جميع امليزانيات املخصصة لها بحسب بيانات الجهاز املركزي لإلحصاء، بلغ عدد الطالب الدارسني يف للمساعدة يف ُتوفري نظام ُتعليمي للطالب الذين يخدمون يف االحتياط، مؤسسات التعليم العايل يف العام الدرايس هتشب"د (أكتوبر/ ُترشين وأن هناك ُتباينا ً كبريا ً بني املؤسسات يف متوسط االستثامر للطالب الذي األول 2023 - سبتمرب/ أيلول 2024) نحو 330,000 طالب. منذ بداية يخدم يف االحتياط. كام ُتبني أن 12% من املؤسسات التعليمية (3 من الحرب وحتى يونيو/حزيران 2024، مع اقرتاب نهاية العام الدرايس، خدم أصل 25 مؤسسة) مل ُتقدم اسرتجاعا كامال ً للرسوم الدراسية، كام أن 32% פתח דבר 10-11 من املؤسسات مل ُتقدم اسرتجاعا كامال ً لرسوم التسجيل للطالب الذين العديد من األمور، عىل قدرُته عىل العمل وكسب لقمة العيش، وكذلك قدموا الخدمة االحتياطية الذين ألغوا ُتسجيلهم للدراسة أو أعلنوا إيقاف عىل دراسته يف نظام التعليم العايل. إن ُتوفري مستحقات عادلة عن دراستهم. ُتالخدمة االحتياطية، وخاصة التعويض عن فقدان الراب أو الدخل من العمل، وضامن عدم املساس بحقوق الخادم االحتياطي األجري يف العمل يجب عىل مؤسسات التعليم العايل أن ُتدرس سبب وجود فجوة بني والدراسة يف املؤسسات التعليمية، من الرشوط األساسية الستمرار وجود امليزانية املخصصة لها لتوفري ردود لخادمي اإلحتياط وُتحقيقها. يجب منوذج الخدمة االحتياطية، خاصة يف ضوء الحاجة املتوقعة إىل زيادة نطاق عىل املؤسسات جمع بيانات الترسب الدرايس للطالب الذين يخدمون الخدمة االحتياطية يف السنوات القادمة. من هنا فإن حامية حقوق جنود يف الخدمة اإلحتياطية، وُتحليل أسباب الترسب الدرايس، وبذل كل ما يف االحتياط يف العمل والدراسة هو التزام أخالقي يقع عىل الدولة ُتجاه من وسعها لتقليصه. يتحملون عبء األمن عىل أكتافهم، كام أنه رضوري لضامن استمرار وجود منوذج الخدمة االحتياطية. بعد مرور ما يقرب من عامني عىل الدراسة األكادميية يف ظل حرب السيوف الحديدية، يتعني عىل مجلس التعليم العايل وعىل وزير الرتبية، الذي ُتم إعداد التقرير من قبل قسم الرقابة عىل الشؤون االجتامعية والرفاه، يرأسه، إجراء فحص عميق لإلحتياجات املستقبلية للمؤسسات والطالب مبساعدة قسم املقر الرئييس يف مكتبنا. لقد عمل موظفو هذه األقسام عىل حد سواء، مع ُتحليل بيانات التنفيذ الفعيل للميزانية املحولة إىل لتحقيق هذا الهدف مبهنية كاملة ودقة وإنصاف وحرص وهم يؤدون املؤسسات. من أجل صياغة خطة طويلة املدى بشأن الردود التي ستقدم دورهم العام من منطلق إحساسهم الحقيقي بالرسالة. فأنا ممنت لهم. للطالب ممن يخدمون يف الخدمة اإلحتياطية والردود التي ستسمح لهم بإكامل دراستهم بأفضل طريقة ممكنة. لتحقيق هذا الهدف، يتعني عىل سنواصل الصالة واألمل من أجل انتصار جيش الدفاع اإلرسائييل واملؤسسة مجلس التعليم العايل، من بني أمور أخرى، ُتوجيه املؤسسات التعليمية األمنية، ومن أجل عودة جثامني جميع املختطفني ودفنهم، ومن أجل شفاء إلجراء استطالعات رضا من وقت آلخر بني طالب الخدمة االحتياطية الجرحى، ومن أجل أيام هادئة وسلمية. وإنشاء آليات مراقبة منتظمة لتنفيذ القواعد وُتوفري الردود يف املؤسسات املختلفة. أضف اىل ذلك، يجب عىل مجلس التعليم العايل مراقبة استخدام امليزانيات املحولة إىل املؤسسات لغرض ُتقديم الردود للطالب الذين يخدمون يف خدمة اإلحتياط، والعمل عىل ُتقليص معدل الترسب الدرايس لهؤالء الطالب، ودراسة إمكانية وضع مبادئ ُتوجيهية ُتُلزم املؤسسات التعليمية بإعادة رسوم التسجيل والرسوم الدراسية للطالب الذين ُتم استدعاؤهم للخدمة االحتياطية وألغوا ُتسجيلهم أو ُتوقفوا عن الدراسة. يجب عىل مؤسسات التعليم العايل ضامن حقوق الطالب الذين يخدمون يف خدمة اإلحتياط بشكل كامل، وُتخصيص املوارد الالزمة لهذا الغرض. ستعكس هذه الخطوات التزام الدولة ُتجاه مقدمي خدمة اإلحتياط الذين ضحوا ويواصلون التضحية بالكثري من أجل حامية دولة إرسائيل وسكانها. متنياهو أنـچلمان غالب ُتًا ما ينفصل املواطن الذي يخدم يف االحتياط عن حياه الروُتينية القدس، مراقب الدولة ويُكرس نفسه للخدمة العسكرية. وقد يكون لهذا ُتأثري سلبي، من بني نوفمبر2025 ومفوَّض شكاوى الجمهور מ ב ק ר ה מ ד י נ ה ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים ▪ חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר 2025 ▪ מבקר המדינה | דוח מיוחד 15 חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תקציר מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל (המלחמה) באוקטובר 2023 ועד יולי 2024 - במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה - נקראו כ-318,000 אזרחים לשירות מילואים, וזאת עוד קודם התעצמות הלחימה בלבנון בספטמבר 2024. היקף הגיוס ומשך השירות של המשרתים והמשרתות במילואים (משרתי המילואים) היה גדול באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות. אזרח המשרת במילואים מתנתק פעמים רבות משגרת חייו ומקדיש את עצמו לשירות הצבאי. לכך עלולה להיות השפעה שלילית בין היתר על יכולת התעסוקה והפרנסה שלו ושל בני משפחתו. ההסדר לתשלום תגמול המילואים נקבע בחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (חוק בט"ל), אשר קובע כי מי שמשרת במילואים זכאי לקבל מהמוסד לביטוח לאומי (בט"ל) תגמול מילואים בעד ימי שירותו (התגמול), והתגמול ממומן מתקציב משרד הביטחון. מתן תגמול הוגן עבור שירות המילואים, בפרט פיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק, ושמירה כי זכויותיו של משרת המילואים השכיר בעבודה לא ייפגעו הם תנאי יסוד להמשך קיומו של מודל שירות המילואים, ובפרט לנוכח הצורך הצפוי להגדיל את היקף שירות המילואים בשנים הקרובות. 7 5 ג מבקר המדינה | דוח מיוחד 16 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 כ-318,000 110 ימים 20 מיליארד ש"ח רק 11% \ מספר האזרחים אשר מספר ימי השירות סך תגמולי המילואים מתושבי ישראל בני נקראו לשירות הממוצע של משרתי ששילם בט"ל 23 - 47 שאינם מילואים מתחילת המילואים מתחילת בחודשים אוקטובר משתייכים לחברה מלחמת חרבות ברזל מלחמת חרבות ברזל 2023 - יולי 2024, הערבית שירתו עד יולי 2024 - במשך עד יולי 2024 - במשך לעומת סך של כ-5.3 במילואים מפרוץ עשרה חודשים - היקף עשרה חודשים - מיליארד ש"ח ששולמו מלחמת חרבות ברזל גיוס שלא נראה כמותו לעומת ממוצע של במצטבר בשלוש עד יולי 2024 בישראל שנים רבות כ-10 עד 13 ימים בכל ושלושת רבעי השנים אחת מהשנים 2020 - שמתחילת שנת 2020 2023 ועד ספטמבר 2023 %18%57 144 542 ו-244 שיעור הסטודנטים שיעור הסטודנטים מספר המקרים שבהם מספר הבקשות מקרב משרתי אשר קיבלו את עלה חשש לפגיעה להיתר לפיטורים המילואים מאוקטובר התגמול המזערי בזכויות בעבודה של ומספר ההיתרים 2023 עד יולי 2024 (כ-311 ש"ח ליום, משרתי מילואים שניתנו (בהתאמה) (כ-60,000) - פי שישה שהם כ-9,300 ש"ח ושטופלו על ידי משרד על ידי ועדת משיעור הסטודנטים בחישוב חודשי) מקרב הביטחון, משרד התעסוקה במשרד בכלל האוכלוסייה כלל הסטודנטים העבודה ונציבות שוויון הביטחון בחודשים בישראל (כ-3%) ששירתו במילואים הזדמנויות בעבודה אוקטובר 2023 עד מאוקטובר 2023 עד בחודשים אוקטובר מאי 2024 לעומת 79 יולי 2024 2023 עד מאי 2024 - בקשות ו-41 היתרים פי כארבעה ממספר בינואר-ספטמבר המקרים הממוצע 2023 ומספר דומה שטופלו בכל אחת בשנת 2022 - כמעט מהתקופות שנת 2021, פי שבעה בקשות ופי שנת 2022 וינואר- כשישה ההיתרים ספטמבר 2023 (כ-37 שניתנו מקרים בממוצע) 7 5 ג מבקר המדינה | דוח מיוחד 17 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 בחודשים דצמבר 2023 עד אוגוסט 2024 בדק משרד מבקר המדינה את נושא תגמול המילואים וההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023. לעניין תגמול המילואים נבדקו פעולות בט"ל לתשלום התגמול ופעולותיו להסברה, הנגשה ומיצוי הזכויות לקבלתו וכן ההסדר הנורמטיבי לתשלום התגמול. לעניין ההגנה על הזכויות של משרתי המילואים בעבודה נבדקו ההסדר הנורמטיבי בנושא ופעולות מינהל ההסדרה ואכיפת חוקי עבודה במשרד העבודה (מינהל ההסדרה והאכיפה), פעולות משרד הביטחון ופעולות נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה והתעשייה. הביקורת נערכה בבט"ל, במינהל ההסדרה והאכיפה, במשרד הביטחון ובנציבות שוויון ההזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה והתעשייה (נציבות שוויון הזדמנויות). בדיקות השלמה נערכו באגף תקציבים ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר. נוסף על כך קיים משרד מבקר המדינה ביוני 2024 מפגש עם קבוצת מיקוד של משרתי מילואים שנענו לפנייתו לשתף בניסיונם בנושא ההגנה על הזכויות בעבודה. מאפייני משרתי המילואים - החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023 ועד יולי 2024 - במהלך עשרה חודשים - נקראו כ-318,000 אזרחים לשירות מילואים. שיעור משרתי המילואים בני 23 - 47 בתקופה זו מקרב תושבי ישראל שאינם משתייכים לחברה הערבית היה כ-11% בלבד. שיעור נמוך המחדד את הצורך בהרחבת מעגל המשרתים בצה"ל. נתוני בט"ל מלמדים על פרופיל המשרתים - כמחציתם בני 30 ומטה וקרוב לחמישית מהם סטודנטים, אשר שירתו במלחמה תקופות שירות ממושכות שלא נראו בישראל שנים רבות. התגמול ששולם לשליש ממשרתי המילואים היה שווה לתגמול המזערי - כ-311 ש"ח ליום (כ-9,300 ש"ח בחישוב חודשי), וכ-30% מהמשרתים שקיבלו את התגמול המזערי הם סטודנטים. הפרופיל הדמוגרפי של משרתי המילואים מלמד כי יותר ממחציתם - כ-55% - היו רווקים ורובם - כ-63% - ללא ילדים. מספר הילדים הכולל, בני 18 ומטה, של משרתי המילואים היה כ-290,000. באזורי הפריפריה (נפות גולן, צפת, עכו, באר שבע, כנרת ויזרעאל) ובנפות רמלה, חדרה ויהודה ושומרון שיעור המשרתים בגילי 23 - 47 היה כ-12% - 28% - שיעור העולה על השיעור הארצי, שעומד כאמור על כ-11% בלבד. נוכח הצורך בהארכת שירות המילואים צפויה הכבדת העומס המוטל על כתפיה של קבוצת אוכלוסייה מצומצמת זו. על כן מתן תגמול הוגן על שירות המילואים, בפרט כשמדובר בפיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק או כאשר מדובר במשרתי מילואים ששכרם נמוך יחסית, ושמירה על זכויותיו של איש המילואים בעבודה הם חובה מוסרית של המדינה כלפי הנושאים את נטל הביטחון על כתפיהם, וגם יש בהם צורך להבטחת המשך קיומו של מודל שירות המילואים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 18 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025  העלאת סכום התגמול המזערי - בשנת 2023 עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל, סכום התגמול המזערי היומי היה על פי חוק כ-215 ש"ח ליום (כ-6,450 ש"ח ל-30 יום). לאחר פרוץ המלחמה בנובמבר 2023, מתוך הכרה בתרומתם המשמעותית של אנשי המילואים למאמצי הלחימה והיות ששכר המינימום ליום עבודה היה גבוה יותר בכ-20% - כ-257 ש"ח - תוקן חוק בט"ל, ונקבע בו שלגבי מי שנקרא לשירות מילואים מ-7.10.23 עד סוף 2023 יעלה סכום התגמול המזערי היומי מכ-215 ש"ח לכ-300 ש"ח (כ-9,000 ש"ח ל-30 יום). בינואר 2024 הוארך תוקף ההעלאה עד סוף שנת 2024, וסכום התגמול המזערי היומי התעדכן בהתאם לשינוי במדד המחירים לצרכן לכ-311 ש"ח לשנת 2024, ובינואר 2025 - לאחר תום תקופת הביקורת - הוארך תוקף ההעלאה עד סוף שנת 2025. יוצא אפוא כי לפי המצב החוקי הקיים נכון לינואר 2025, צפוי לקטון סכום התגמול המזערי היומי בכ-30% בתחילת שנת 2026. לפי נתוני בט"ל, כשליש ממשרתי המילואים בתקופה שבין אוקטובר 2023 ליולי 2024 קיבלו את סכום התגמול המזערי היומי (כ-311 ש"ח), שהוא כ-9,300 ש"ח בחישוב חודשי.  שיפוי מעסיקים בגין תשלום הפרשות סוציאליות - לפני המלחמה לא היו המעסיקים זכאים לקבל מבט"ל שיפוי בגין ההפרשות הסוציאליות שהפרישו בתקופת שירות המילואים של עובדיהם, והמעסיקים נשאו בעלויות אלו. נוכח ההסכמות שהתקבלו עם ארגוני המעסיקים והעובדים בהסכם קיבוצי מפברואר 2024, שבמסגרתו הורחבו הזכויות של משרתי המילואים בעבודה, באפריל 2024 הותקנו תקנות ולפיהן עד סוף שנת 2024 ישפה בט"ל את המעסיק בשיעור של 20% מסכום ההכנסה ליום של העובד כפול מספר ימי שירות המילואים שביצע, עבור ההפרשות הסוציאליות בגין תקופת השירות שמפרוץ המלחמה (התקנות לשיפוי המעסיקים). בינואר 2025 - לאחר תום הביקורת - אישרה ועדת העבודה והרווחה של הכנסת את הארכת תוקף התקנות לשיפוי המעסיקים עד תום שנת 2025. עולה כי אם תוקף התקנות לא יוארך מעבר לשנת 2025, הרי שמשנת 2026 או כאשר יסתיים שירות החירום או לא יתקיימו עוד הנסיבות המיוחדות, העלות הכלכלית בגין ההפרשות הסוציאליות עבור העובדים שמשרתים במילואים תושת שוב על מעסיקיהם. עלות זו צפויה להיות גבוהה מזו שהייתה לפני פרוץ המלחמה נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות, והדבר יגדיל את התמריץ הכלכלי השלילי למעסיקים להעסיק משרתי מילואים.  אופן החישוב של תגמול המילואים - בשנת 2008 במסגרת חיקוק חוק שירות המילואים, התשס"ח- 2008, עודכנה שיטת החישוב של תגמול המילואים כך שיינתן תגמול נוסף על יתרת ימי השירות לאחר חלוקת תקופת השירות לשבועות שלמים (התקופה הנוספת). בתקופות שירות ארוכות, שיעור הגידול בתגמול בשל התקופה הנוספת הוא במגמת ירידה ככל שתקופת השירות מתארכת שכן שיעור התקופה הנוספת מתוך סך תקופת השירות הוא במגמת ירידה. למשל, כאשר שכרו של משרת המילואים הוא 10,000 ש"ח ותקופת שירות המילואים היא חמישה ימים, הרי שהתקופה הנוספת היא יומיים והתגמול בגין התקופה הנוספת (667 ש"ח) מהווה תוספת של 40% לתגמול אילולא שולם תגמול בגין התקופה הנוספת (1,667 ש"ח); לעומת זאת, כאשר תקופת השירות היא 124 ימים (17 שבועות וחמישה ימים), הרי מבקר המדינה | דוח מיוחד 19 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 שהתקופה הנוספת היא גם כן יומיים, אך התגמול בגין התקופה הנוספת (667 ש"ח) מהווה תוספת של כ-1.6% בלבד לתגמול אילולא שולם תגמול בגין התקופה הנוספת (41,333 ש"ח). משמעות הדבר היא שעדכון שיטת החישוב משנת 2008 אפקטיבית פחות לגבי תקופות שירות ארוכות כפי שהיה במלחמה וכפי שצפוי להיות בשנת 2026 והשנים שאחריה.  חישוב תגמול המילואים לעצמאים - לגבי עצמאים, בשל ביצוע מספר רב של ימי מילואים במסגרת מלחמת חרבות ברזל, ההכנסה שלפיה שולם תגמול המילואים הייתה במקרים רבים גבוהה מהשומות הסופיות שנקבעו לאותה שנה, שכן בשל שירות המילואים יש חודשים שבהם העסק של משרת המילואים העצמאי לא עבד באופן מלא. בעקבות כך נוצרו לאותם עצמאים חובות לבט"ל. על אף העובדה שבט"ל פנה למשרד האוצר בנושא היווצרות החובות למשרתי המילואים העצמאים עוד באפריל 2024, רק בדצמבר 2024 הציע משרד האוצר בתזכיר החוק לקבוע כי לצורך תשלום תגמולי המילואים לעצמאים בשנים 2023 ו-2024 ישולם לו תגמול על בסיס הגבוהה מבין השתיים - הכנסתו על פי השומה הסופית לאותה שנה שבה החל שירות המילואים או ההכנסה הצפויה בהתאם למקדמות לשנת המס הרלוונטית. בהתאם, חובות כאמור שכבר נוצרו יבוטלו כתוצאה מהתיקון המוצע. לגבי שנת 2025 התגמול יתבסס על ההכנסה שלפיה שולמו תגמולי המילואים לשנת 2024, על פי האמור לעיל, או על השומה הסופית של שנת 2025 - הגבוהה מביניהן. בינואר 2025 תוקן חוק בט"ל בהתאם לתזכיר.  בקרה על תגמולי מילואים - החל משנת 2008, בעקבות תיקון בחוק בט"ל, משרתי מילואים רשאים להמשיך ולעבוד בתקופת השירות. כך יכול להיווצר מצב שבו משרת מילואים ממשיך בעבודתו כשכיר או כעצמאי ומקבל בגין תקופת השירות הן תגמול מלא והן שכר מהמעסיק או הכנסה לעצמאי מעסקו. ההסדר האמור מאפשר למשרת המילואים, במקרים שבהם השירות הצבאי מאפשר זאת, להמשיך ולשמור על עבודתו או עסקו; מצמצם את הפגיעה במעסיק; וכן תורם למדינה ברמה המשקית בין היתר בהעלאת הפריון והכנסות המדינה ממיסים. • נמצא כי מאחר שהמעסיקים מדווחים על סכום השכר בלי הפרדה בין השכר המשולם בגין עבודה לבין תגמול המילואים, בט"ל אינו יכול לדעת כמה מתוך השכר המדווח הוא שכר בגין עבודה וכמה בגין תגמול מילואים. • בבדיקה שקיים בט"ל לגבי כ-66,000 משרתי מילואים ששירתו לפחות שתי תקופות החל מאוקטובר 2023 עד אוקטובר 2024 ועבדו אצל אותו מעסיק בכל התקופות עלה כי לגבי כ-20% (כ-13,200 משרתים) התגמול בתקופת השירות האחרונה היה גדול ביותר מ-20% מהתגמול בתקופת השירות הראשונה. בהתאם, בינואר 2025 תוקן חוק בט"ל כך שנקבע בחוק מנגנון לבקרה על ידי בט"ל על תשלום תגמול המילואים במקרים שבהם ההכנסה של משרת המילואים הרלוונטית לתשלום התגמול עלתה במידה רבה ביחס לתקופות קודמות. עם זאת, לבט"ל ולצה"ל אין מנגנון בקרה משותף המאפשר מיצוי המידע שבידי כל גוף כדי להבטיח כי ההוצאה הציבורית בגין שירות המילואים מנוצלת באופן יעיל. לצה"ל אין מידע על השתכרות נוספת של משרתי המילואים, ולבט"ל אין מידע בדבר תקופות השירות בפועל בצה"ל. יצוין כי תקופות מבקר המדינה | דוח מיוחד 20 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 שירות המילואים הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים (כ-20 מיליארד ש"ח באוקטובר 2023 - יולי 2024) מחדדים את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוך שיתוף פעולה בין בט"ל לצה"ל.  היקף ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם - לאחר פרוץ המלחמה הרחיבה המדינה את היקף ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם, כמו ההגנה מפני פיטורים, ואת ההקלות בעבודה שניתנו להם, כמו האפשרות לצבור ימי חופשה שנתית לבן הזוג ולהורה האחר1. נכון לאוגוסט 2024, הדבר נעשה בשורה של מהלכים לאורך התקופה (בנובמבר 2023, במרץ 2024 ובמאי 2024) - חלקם בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן מוגבל, וחלקם במסגרת צו הרחבה של שר העבודה על בסיס הסכם קיבוצי שתוקפו אף הוא מוגבל בזמן. כמו כן התנאים לתחולת ההגנות וההקלות בעבודה שונים ממקרה למקרה; לדוגמה, ההגנה מפני פיטורין של משרת המילואים לתקופה של עד 30 יום מהשחרור קבועה בחוק ללא הגבלת זמן, והסמכות בנושא היא של ועדת תעסוקה במשרד הביטחון. לעומת זאת, ההגנה מהיום ה-31 ועד היום ה-60 מהשחרור קבועה בצו הרחבה להסכם קיבוצי; תוקפה הוא עד סוף שנת 2025, לאחר שהוארך מפעם לפעם; קיומה מותנה בכך שמשרת המילואים נעדר מהעבודה בשל שירות המילואים במשך60 ימים או יותר בתקופת תחולת ההסכם הקיבוצי; והסמכות בנושא נתונה לוועדת פיקוח במשרד העבודה. נוסף על כך, לגבי מי שנפצע במהלך שירות המילואים החליטה הממשלה בדצמבר 2024 (לאחר תום תקופת הביקורת) לרשום את הודעת שר הביטחון בדבר כוונתו לבחון את הצורך במתן מענים נוספים לחיילי מילואים שנפצעו במלחמת חרבות ברזל, בלי שצוינה בהחלטה במפורש ההגנה על הזכויות בעבודה. מהאמור לעיל עולה כי נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים ושל המעסיקים לגבי המשך תחולת חלק מהזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של האחרונים בנושא. הפגיעה ברמת הוודאות עלולה להוות תמריץ שלילי למעסיקים לקבל לעבודה משרתי מילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ולפגוע בתעסוקה שלהם.  הנגשת המידע ומיצוי הזכויות לגבי משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם - סמכויות הטיפול במקרים של פגיעה בזכויות בעבודה נתונות לכמה גופים (מינהל ההסדרה והאכיפה, משרד הביטחון ונציבות שוויון הזדמנויות), ויכולים להיות מקרים שבהם סמכויות הגופים השונים מתקיימות במקביל ביחס לאותם מקרים, כמו למשל במקרה של פיטורים עקב שירות המילואים. כמו כן, כל גוף בנפרד פעל להנגשת מידע ולמיצוי הזכויות של משרתי המילואים. ביולי 2024 פרסם צה"ל באתר המרשתת הייעודי לחיילי המילואים מידע בדבר מיצוי הזכויות של משרתי המילואים בעבודה וכן מידע לגבי איסור הפיטורים של בת הזוג של משרת המילואים, אולם נמצא כי לא היה פרסום בנושא לגבי הזכויות של הורהו האחר של ילדו של משרת המילואים שאינו בן זוגו. 1 בהגדרה ההורה האחר לעניין זה נכללו: פרודים, גרושים וידועים בציבור. מבקר המדינה | דוח מיוחד 21 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 פעולות בט"ל לתשלום תגמול המילואים במהלך השירות ולשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול - החל מפרוץ המלחמה פעל בט"ל, בשיתוף צה"ל ומשרד האוצר, לתשלום תגמול המילואים עוד במהלך שירות המילואים ולא רק בסופו כפי שהיה קודם לכן; ולשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול בקרב משרתי המילואים והמעסיקים. מבקר המדינה מציין לחיוב את המעבר של בט"ל לתשלום תגמול מילואים מדי חודש בחודשו ואת הפעולות שנקט להסברה ולמיצוי הזכויות של משרתי המילואים והמעסיקים בכל הנוגע לקבלת תגמול המילואים בגין שירותם במלחמת חרבות ברזל. הנגשת המידע ומיצוי הזכויות על ידי צה"ל - באפריל 2024 הקים צה"ל "מרכז מטכ"לי-לאומי לסיוע וטיפול במשרתי המילואים ובני משפחותיהם" (המרכז המטכ"לי). באתר המרשתת של המרכז המטכ"לי מופיע מידע בדבר ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, ובאמצעות האתר ניתן לפנות למרכז המטכ"לי בנושא, ונכון ליולי 2024 עורכת דין מטעם המרכז המטכ"לי ניתבה את הפניות שהגיעו למרכז אל הגופים הרלוונטיים, כמו מינהל האכיפה, ומקיימת מעקב אחר טיפולם בפניות. מומלץ כי משרד האוצר יפעל, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל וצה"ל, כדי לעגן בחוק את העלאת סכום התגמול המזערי היומי ללא הגבלת זמן, לכל הפחות לסכום שלא יפחת משכר המינימום ליום עבודה. מומלץ כי משרד האוצר, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים, יקדמו הסדר לשיפוי מעסיקים בגין הפרשות סוציאליות של עובדיהם שמשרתים במילואים גם לאחר תום שנת 2025 הכולל את התנאים למתן השיפוי. מומלץ כי משרד האוצר, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל וצה"ל, יפעלו לשנות את אופן חישוב תגמול המילואים ולצמצם את מגמת השחיקה של שיעור התגמול הנוסף מתוך סך התגמול ככל שתקופת שירות המילואים מתארכת, נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות. מומלץ כי משרד האוצר יבחן, בשיתוף בט"ל, משרד הביטחון וצה"ל, להסדיר גם מעבר לשנת 2025 את תשלום תגמול המילואים לעצמאים שמשרתים במילואים, כדי שהכנסתם לא תיפגע בעקבות השירות, ובפרט כאשר היקף השירות גדול. עוד מומלץ כי משרד האוצר ובט"ל יפעלו בשיתוף צה"ל למיצוי זכויות משרתי המילואים העצמאים בכל הנוגע לאפשרויות העומדות לפניהם לצמצום או מניעה של הפגיעה בהכנסותיהם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 22 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 נוכח הגידול הצפוי בהיקף המילואים, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר, ייבחנו בשיתוף בט"ל וצה"ל, את ההסדרים לתשלום תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ואת המענים שהם נותנים למשרתי המילואים ולמעסיקיהם בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים - תוך עיגון בחקיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין מי שאינם במערך הלוחם, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות הממשלה לעניין המענקים. עוד מומלץ כי בהתאם לצורך יקדמו משרד הביטחון ומשרד האוצר, בשיתוף בט"ל וצה"ל, שינוי חקיקה והתאמה של אופן החישוב של התגמול למצב שבו היקף שירות המילואים גדל. נוכח ההיקף והאופי של שירות המילואים ונוכח החשיבות וההיקף הכספי של תגמולי המילואים, מומלץ כי בט"ל ישוב ויבחן את הדרך שבה מדווחים לו המעסיקים על שכר עובדיהם ויקדם החלת חובת דיווח באופן שיאפשר להבחין בין השכר שמקבל העובד עבור עבודתו לבין השכר שהוא מקבל בגין תגמול המילואים המשולם כחלק מהשכר. עוד מומלץ שבט"ל וצה"ל בשיתוף החשב הכללי במשרד האוצר ימסדו ממשקי בקרה משותפים על תשלום תגמול המילואים, תוך שימוש בנתונים של צה"ל על תקופות השירות ובנתוני בט"ל על הכנסות המשרתים, בכפוף להוראות הדין המסדירות את הכללים להעברת מידע בין גופים ציבוריים, במטרה להדק את הבקרה על ההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים ולהביא לניצול יעיל יותר של משאב ההוצאה הציבורית על מילואים. מומלץ כי משרד העבודה יבחן בראייה כוללת - בשיתוף משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים וגורמים נוספים ככל הנדרש - את היקף הזכויות וההגנה בעבודה שיש להעניק למשרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם וכן למי שנפצע במהלך שירות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה זו, וימליץ בעניין לשר העבודה כדי לקדם את הסדרתן, אם יש צורך בכך; זאת נוכח הצרכים שעלו בנושא במהלך מלחמת חרבות ברזל והעלייה הצפויה במספר משרתי המילואים ומספר הימים שישרתו בשנים 2025 - 2026 ובשנים שלאחריהן. מומלץ כי משרד הביטחון, משרד העבודה ונציבות שוויון הזדמנויות ימשיכו לעקוב אחר המקרים שבהם עלה חשש לפגיעה בזכויות בעבודה של משרתי מילואים ויקבעו דרכים למניעת הפרות ולהגברת מימוש סמכויותיהם על פי חוק להגנה על משרתי המילואים, ובכלל זה פעולה יזומה הן מול מעסיקים והן מול משרתי המילואים, לרבות פעולות יישוג (שיחור - out-reaching) וסקרים בקרב משרתי המילואים כדי לעמוד על הפערים מצידם והמענים הנדרשים להם. מומלץ כי צה"ל, בשיתוף משרד העבודה, משרד הביטחון ונציבות שוויון הזדמנויות, ימשיך להפעיל את המרכז המטכ"לי לצורך הנגשת המידע ולצורך ריכוז הפניות של משרתי המילואים ובני משפחותיהם וניתובן לגופים המוסמכים לטפל בהן. כמו כן מומלץ שגופים אלה ישתפו פעולה לצורך הבטחת הנגשת המידע בנושא ההגנה על זכויות בעבודה באופן שוטף ושיטתי לאוכלוסייה זו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 23 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 התפלגות משרתי המילואים לפי מספר ימי השירות, אוקטובר 2023 עד יולי 2024 מבקר המדינה | דוח מיוחד 24 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 שיעור משרתי המילואים מקרב בני 23 - 47 ומשך השירות הממוצע (בימים), לפי הנפה הגיאוגרפית המספר בסוגריים בכל נפה הוא מספר הימים הממוצע ששירתו המשרתים בני23 - 47 בנפה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 25 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מערך המילואים הוא מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023 ועד יולי 2024, במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה, נקראו כ-318,000 אזרחים לשירות מילואים - רק כ-11% מקרב תושבי ישראל בני 23 - 47 שאינם משתייכים לחברה הערבית - לתקופות ארוכות שלא היו כמותן שנים רבות. שיעור נמוך זה מחדד את הצורך בהרחבת מעגל המשרתים בצה"ל. רוב משרתי המילואים שירתו חודשים ארוכים במהלך תקופה זו. אזרח המשרת במילואים מתנתק פעמים רבות משגרת חייו, מקדיש את עצמו לשירות הצבאי ולעיתים אף מסכן את חייו. לשירות מילואים ממושך עשויה להיות השפעה שלילית בין היתר על יכולת הפרנסה והתעסוקה של משרת המילואים ובני משפחתו. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל פעל בט"ל, בשיתוף צה"ל ומשרד האוצר, לתשלום תגמול המילואים עוד במהלך שירות המילואים ולשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול ובכלל זה לצמצום ולפישוט של ההליך הביורוקרטי לקבלתו. עם זאת, בביקורת עלה כי קיימים פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים, שיש להם משמעות גדולה יותר בשירות לתקופות ממושכות, בין היתר בנוגע לסכום התגמול המזערי; לשיפוי מעסיקים על ההוצאות הסוציאליות ששילמו בגין עובדיהם; ולתשלום התגמול לעצמאים אשר הכנסתם נפגעה בתקופת השירות. לגבי חלק מהפערים בוצעו שינוי חקיקה במהלך המלחמה, אולם לפרק זמן מוגבל, ולגבי חלקם נותר ההסדר שהיה לפני המלחמה. כמו כן, במהלך המלחמה הרחיבה המדינה את היקף ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ואת ההקלות בעבודה שניתנו להם. הדבר נעשה בשורה של מהלכים לאורך התקופה, חלקם בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן מוגבל וחלקם במסגרת צו הרחבה שתוקפו אף הוא מוגבל בזמן. בכך נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים ושל המעסיקים לגבי המשך תחולת חלק מהזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של האחרונים בנושא. הפגיעה ברמת הוודאות עלולה להוות תמריץ שלילי למעסיקים לקבל לעבודה משרתי מילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ולפגוע בתעסוקתם. נוכח הצפי להרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות והכבדת העומס על משרתי המילואים וכדי לתת מענה להם ולבני משפחותיהם, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר, בשיתוף בט"ל וצה"ל, ייבחנו את ההסדרים לתשלום תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ואת המענים שהם נותנים למשרתי המילואים ולמעסיקיהם, בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים - תוך עיגון בחקיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין מי שאינם במערך הלוחם, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות הממשלה לעניין המענקים. עוד מומלץ כי בהתאם לצורך יקדמו שינויי חקיקה והתאמה של אופן החישוב של התגמול למצב שבו שירות המילואים גדל. נוסף על כך, מומלץ שבט"ל וצה"ל, בשיתוף אגף החשב הכללי במשרד האוצר, ימסדו ממשקי בקרה משותפים על תשלום תגמול המילואים, תוך שימוש בנתונים של צה"ל על תקופות השירות ובנתוני בט"ל על הכנסות המשרתים. זאת נוכח תקופות שירות המילואים הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים (כ-20 מיליארד ש"ח באוקטובר 2023 - יולי 2024) המחדדים את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוך שיתוף פעולה בין בט"ל לצה"ל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 26 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 כן מומלץ כי משרד העבודה יבחן בראייה כוללת - בשיתוף משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים וארגונים נוספים ככל הנדרש - את היקף הזכויות וההגנה בעבודה שיש להעניק למשרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם וכן למי שנפצע במהלך שירות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה זו, וימליץ בעניין לשר העבודה כדי לקדם את הסדרתן, אם יש צורך בכך; וזאת נוכח הצרכים שעלו בנושא במהלך חרבות ברזל והעלייה הצפויה במספר משרתי מילואים ובמספר הימים שישרתו בשנים 2025 - 2026 ובשנים שלאחריהן. עוד מומלץ כי צה"ל ימשיך, בשיתוף משרד העבודה, משרד הביטחון ונציבות שוויון הזדמנויות, להפעיל את המרכז המטכ"לי לצורך הנגשת המידע ולצורך ריכוז הפניות של משרתי המילואים ובני משפחותיהם וניתובן לגופים המוסמכים לטפל בהן. מתן תגמול הוגן על שירות המילואים, בפרט כשמדובר בפיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק או כאשר מדובר במשרתי מילואים ששכרם נמוך יחסית, ושמירה על זכויותיהם בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם הם גם חובה ערכית של המדינה כלפי קבוצת אוכלוסייה מצומצמת זו הנושאת את ביטחון המדינה על כתפיה; הם נדרשים לצורך הבטחת המשך קיומו התקין של מודל שירות המילואים, בפרט נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות; ויש להם תועלות ברמה המשקית בכך שיאפשרו את מיצוי פוטנציאל ההשתכרות של מי שמשרת במילואים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 27 ההסדרים לתשלום תגמול המילואיםולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מבוא ביוםשמחת תורההתשפ"ד, שבעהבאוקטובר2023, תקף ארגון הטרור חמאס את מדינת ישראל באמצעות ירי של אלפי טילים וחדירה של אלפי מחבלים לבסיסי צה"ל, לערים וליישובים בנגב המערבי (יישובי עוטף עזה). בעקבות מתקפת הטרור הרצחנית החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לחוק יסוד: הממשלה1. כמו כן, צה"ל הכריז על מצב כוננות מלחמה, שר הביטחון הכריז על מצב מיוחד בעורף במדינה כולה2, וכן הוחלט על גיוס מילואים נרחב בנסיבות חירום, לפי סעיף 8 לחוק שירות המילואים, התשס"ח-2008 (להלן - חוק שירות המילואים). מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל3. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל (להלן גם - המלחמה) באוקטובר 2023 ועד יולי 2024 - במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה - נקראו כ-318,000 אזרחים לשירות מילואים, וזאת עוד קודם התעצמות הלחימה בלבנון בספטמבר 2024. היקף הגיוס ומשך השירות של המשרתים והמשרתות במילואים (להלן - משרתי המילואים) היהגדול באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות. להלן נתונים על מספר משרתי המילואים4 ומספר ימי המילואים ששירתו בממוצע5 בשנים 2020 - 2024 (עד יולי): 1 סעיף 40(א1) לחוק יסוד: הממשלה. בינואר 2023 האצילה הממשלה את הסמכויות בנושא לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי ("הקבינט המדיני-ביטחוני")(החלטת ממשלה6מ-3.1.23( )קישור). 2 בהתאם לסעיף 9ג(ב) לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951. הכרזה על ידי שר הביטחון נדרשת לקבל אישור הממשלה אחרת תפקע לאחר48 שעות. על השר להודיע עליה מידית לממשלה ולוועדת החוץ והביטחון של הכנסת. 3 דברי הסבר להצעת חוק שירותהמילואים, התשס"ז7 5-7 ג200, ה"ח הממשלה295. 4 לגביהתקופה אוקטובר2023-יולי2024הובאו בחשבון משרתי מילואים שגויסולמילואיםמתחילת אוקטובר2023. מי שנקראליותר מתקופת שירות אחת נספר פעם אחת בלבד. 5 ימי השירות שנלקחו בחשבון בחישוב הממוצע הם אלו שבגינם שילםהמוסד לביטוח לאומיתגמוללמשרת המילואים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 28 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 1: מספר משרתי המילואים ומספר ימי המילואים ששירתו בממוצע בשנים 2020 - 2024 (עד יולי) (בקירוב) על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי, בעיבודמשרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי מתחילת מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024 - עשרה חודשים - מספר משרתי המילואים היה גבוה פי שניים ממספרם הממוצע בתקופות שקדמו לה. עוד עולה כי בעשרת החודשים מספר ימי השירות הממוצע של משרתי המילואים היה כ-110ימים-קרוב לארבעה חודשים. זאת לעומת ממוצע של כ-10 עד 13 ימים בשנים 2020 - 2023 (עד ספטמבר). יצוין כי על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי (להלן - בט"ל), מספר ימי המילואים המצטבר בתקופה זו היה כ-35 מיליון - פי כ-20 מהממוצע בתקופות הקודמות. להלן התפלגות משרתי המילואים לפי מספר ימי השירות מאוקטובר 2023 עד יולי 2024 (עשרה חודשים)6: 6 לגבי מי ששירת יותר מתקופה אחת הובא בחשבון מספרהימים המצטבר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 29 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 2: התפלגות משרתי המילואים לפי מספר ימי השירות, אוקטובר 2023 עד יולי 2024 על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי כ-53% ממשרתי המילואים במלחמת חרבות ברזל עד יולי 4202, יותר מ-150,000 חיילים, שירתו במצטבר בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 יותר מ-100 ימים, וכ-13% מהמשרתים אף יותר מ-200 יום - כשבעה חודשים מתוך עשרת החודשים שלגביהם בוצע הניתוח. אזרח המשרת במילואים מתנתק משגרת חייו ומקדיש את עצמו לשירות הצבאי. לכך עלולהלהיות השפעה שלילית בין היתר על יכולת התעסוקה והפרנסה שלו ושל בני משפחתו. ההסדר לתשלום תגמול המילואים נקבע בחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן - חוק בט"ל), אשר קובע כי מי שמשרת במילואים7 זכאי לקבל מבט"ל תגמול מילואים בעד ימי שירותו (להלן גם - התגמול) והתגמול ממומן מתקציב משרד הביטחון. סכום התגמול מבוסס על משך השירות ועל הכנסתו של משרת המילואים ערב יציאתו לשירות המילואים, ובכל מקרה סכום התגמול עבור כל יום שירות במילואים לא יפחת מהתגמול המזערי (להלן - התגמול 7 חוק בט"ל מגדיר "מילואים" כשירות מילואים בהתאם לחוק שירות המילואים, התשס"ח-2008. מבקר המדינה | דוח מיוחד 30 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 המזערי)8 ולא יעלה על התגמול המרבי (להלן - התגמול המרבי)9 הקבועים בחוק בט"ל. ההכנסה הנלקחת בחשבון לצורך חישוב התגמול תלויה במצב התעסוקה של המשרת: שכיר על בסיס שכרו בחודשים שקדמו לשירות המילואים; עצמאי על בסיס הכנסתו בשנת המס הרלוונטית, כשבפועל משולם התגמול על בסיס נתוני המקדמות שעליהן דיווח10; מי שאינו עובד ואינו עצמאי מקבל את התגמול המזערי, ומובטל הזכאי לדמי אבטלה מקבל סכום שלא יפחת מדמי האבטלה ליום שהיה זכאי להם אילו היה מובטל בתקופת שירותו במילואים11. כאשר משרת המילואים הוא שכיר12, חלה על המעסיק חובה להמשיך ולשלם לו את השכר שהיה משלם לו אילולא שירת במילואים13, והמעסיק רשאי להגיש לבט"ל תביעה לקבלת תגמול המילואים בגין העובד. אם התגמול שהמעסיק מקבל מבט"ל גבוה מהשכר ששילם, עליו להעביר לעובד את יתרת התגמול. כאשר משרת המילואים אינו שכיר, תגמול המילואים משולם לו ישירות לאחר שהוגשה תביעה לקבלו. לפי הנתונים שמסר בט"ל למשרד מבקר המדינה, בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 שילם בט"ל תגמול מילואים בסכום כולל של כ-20 מיליארד שקלים14. זאת לעומת סך של כ-5.3 מיליארד שקלים ששולמו במצטבר בשלוש ושלושת רבעי השנים שמתחילת שנת 2020 ועד ספטמבר 2023. נוסף על תגמול המילואים קבעה המדינה לאחר תחילת המלחמה זכאות לקבלת תשלומים לעצמאים משרתי מילואים עבור נזק כלכלי שנגרם להם כתוצאה מירידה במחזור העסקאות של העסק שלהם15. עוד קבעה המדינה שלמשרתי המילואים ישולמו מענקים שונים בגין שירותם ללא תלות בהכנסה או במצב התעסוקה שלהם, שלא נבדקו בדוח זה. אלה כוללים, למשל, תגמול מיוחד למשרת מילואים ששירת יותר 8 לפי סעיף 270 לחוק הביטוח הלאומי, התגמול המזערי היומי הוא 68% מ"הסכום הבסיסי"לחודש המתעדכן מפעם לפעם (כהגדרתו בחוק) מחולק ב-30, ולעניין מי שנקרא לשירות מילואים מפרוץ חרבות ברזל ועד סוף שנת 2025 - %95מהסכום הבסיסי לחודש, מחולק ב-30;בשנת2024היה הסכום הבסיסי לעניין זהכ-327ש"חוהסכום המזערי כ-311ש"ח. 9 לפי סעיף 270 לחוק הביטוח הלאומי, התגמול המרבי היומי הוא סכום השווה לסכום הבסיסי כפול חמש, כשהוא מחולק ב-30. בשנת2024היהכאמורהסכום הבסיסי לעניין זה כ-9,800ש"ח. 10 בשנת המס שאחרי השירות מתבצעת התחשבנות בין בט"ל למשרת המילואים בעניין הפער בין התגמול ששולם לו על סמך המקדמות שעליהן דיווח לבט"ל ובין סכום התגמול המגיע לו על סמך ההכנסות בפועל בשנת המס שבה היה השירות. 11 ראו פרק י"ב לחוק בט"ל. 12 סעיף272(א) לחוק בט"ל. 13 סעיף276 לחוק קובע כי חובת המעסיק לשלם לעובד תשלום על חשבון התגמול בסכום השווה לשכר שהיה משולם לו אילולא שירת במילואים. 14 סכום זה כולל תגמולים ששולמו ישירות למשרתי מילואים וכן שיפוי למעסיקים בגין תגמולי מילואים ששילמו לעובדיהם. 15 יודגש כי דוח זה עוסק גם בתגמול המילואים המשולם למשרתי מילואים שהם עצמאים. הדוח אינו עוסק בפיצוי הניתן לעצמאים- שלא במסגרת תגמול המילואים- על פגיעה במחזור העסקאות של עסקיהם, אם התרחשה, הניתן להם למשל במסלול משותף של קרן הסיוע של צה"ל ושל קרן הפיצויים - מס רכוש שברשות המיסים בישראל (ראו קישור). מבקר המדינה | דוח מיוחד 31 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מ-60 ימים בכל שנה קלנדרית אף אם אינו "מפקד לוחם"16; "מענק משפחה מיוחדת"למשרתים שהם הורים לתלמיד עם צרכים מיוחדים17, וסיוע לסטודנטים משרתי מילואים במלחמת חרבות ברזל18. לפי הצעת חוק ממשלתית מיולי 2024, על רקע מאורעות התקופה נוצר צורך משמעותי בחיזוק ובבניין של כלל מערכי כוח האדם העומד לרשות צה"ל, ועל כן הוצע לשנות את חוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986, כדי להאריך את שירות החובה19. נוסף על כך, לפי הסברי משרד הביטחון, כדי להימנע מפגיעה בכשירות המבצעית וביכולת הלחימה של צה״ל, יש צורך בהגדלת היקף שירות המילואים, ולכן מוצע להעלות את גיל הפטור ממילואים בחמש שנים ולהגדיל את מספר ימי המילואים השנתיים עד פי יותר משניים20. דוח זה עוסק בתגמול המילואים, אשר נועד במהותו לתת תגמול על שירות המילואים ובפרט לפצות את משרת המילואים על אובדן שכר עבודתו או ההכנסה שלו מעסקו במהלך השירות, ואשר בנובמבר 2024 היווה כ-63%21 מסך ההוצאה על גיוס המילואים במהלך מלחמת חרבות ברזל, וכן בהגנה על הזכויות בעבודה של שכירים המשרתים במילואים. מתן תגמול הוגן עבור שירות המילואים, ובפרט פיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק, ושמירה כי זכויותיו של משרת המילואים השכיר בעבודה לא ייפגעו הם תנאי יסוד להמשך קיומו של מודל שירות המילואים, ובפרט לנוכח הצורך הצפוי להגדיל את היקף שירות המילואים בשנים הקרובות. פעולות הביקורת בחודשים דצמבר 2023 עד אוגוסט 2024 בדק משרד מבקר המדינה את נושא תגמול המילואים וההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023. לעניין תגמול המילואים נבדקו פעולות בט"ל לתשלום התגמול ופעולותיו להסברה, הנגשה ומיצוי הזכויות לקבלתו וכן ההסדר הנורמטיבי לתשלום התגמול. לעניין ההגנה על הזכויות של משרתי המילואים בעבודה נבדקו 16 לפני המלחמה, המענק ניתן בגין כל יום מילואים החל מהיום ה-61 לשירות למי שהוא מפקד לוחם. ראו החלטת ממשלה1226(7.1.24.) 17 מענק בסך2,000ש"ח למי ששירת45ימים ומעלה והוא הורה לתלמיד (עד גיל21) עם צרכים מיוחדים לפי חוק חינוך מיוחד(אתר משרד הביטחון). 18 הסיוע בתשלום שכר הלימוד ניתן למשרתי מילואים שאינם זכאים למלגת לימודים אחרת במימון המדינה (אתר משרד הביטחון). 19 בהתאםלהצעתחוק שירות ביטחון (תיקון מס' 28והוראת שעה), התשפ"ד-2024,יוארךשירות החובהלגבריםמ-32 חודשים ל-36 חודשים. הצעת החוק מציעה להסמיך את שר הביטחון לקבוע בצו, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, מערכים, יחידות, מקצועות ותפקידים שתקופת השירות הסדיר בהם תהיה קצרה יותר, אך לא פחות מ-32 חודשים. לגבי נשים שיתנדבו לשרת באחד התפקידים שקבע שר הביטחון יחול דין זהה. 20 ראו את תזכיר חוק שירות המילואים שפורסם להערות הציבור בפברואר2024. בתזכיר הוצע להעלות את מספר ימי המילואים השנתי המרבי לחייל מילואים שאינו קצין וממלא תפקיד שאינו פיקודי מכ-18בממוצע ל-42יום ואת גיל הפטור מ-40 ל-45 שנה; לחייל מילואים שאינו קצין וממלא תפקיד פיקודי מכ-23 בממוצע ל-48 יום ואת גיל הפטור מ-40ל-45שנה; ולחייל מילואים שהוא קציןמכ-28בממוצע ל-55יום ואת גיל הפטור מ-45ל-50שנה. 21 משרד האוצר מסר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2024 כי על פי המפתח המשמש אותו, סכום תגמול המילואים היומי הוא בממוצע 630 ש"ח, וסכום המעטפת הנוספת המשולמת למשרתי המילואים הוא בממוצע 370 ש"ח ליום; המספריםהמדויקיםתלוייםבמשך השירות,באופי השירותועוד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 32 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדר הנורמטיבי בנושא ופעולות מינהל ההסדרה ואכיפת חוקי עבודה במשרד העבודה (להלן - מינהל ההסדרה והאכיפה), פעולות משרד הביטחון ופעולות נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה והתעשייה. הביקורת נערכה במוסד לביטוח לאומי, במינהל ההסדרה והאכיפה, במשרד הביטחון ובנציבות שוויון ההזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן - נציבות שוויון הזדמנויות או הנציבות). בדיקות השלמה נערכו באגף תקציבים ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר. נוסף על כך קיים משרד מבקר המדינה ביוני 2024 מפגש עם קבוצת מיקוד של משרתי מילואים שנענו לפנייתו לשתף בניסיונם בנושא ההגנה על הזכויות בעבודה. מאפייני משרתי המילואים במהלך מלחמת חרבות ברזל מאוקטובר 2023 עד יולי 2024 על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה22, בישראל חיו בתחילת שנות העשרים של המאה כ-2.3 מיליון תושבים בני 23 - 47 שאינם משתייכים לחברה הערבית. להלן תרשים המציג את שיעור המשרתים במילואים החל מפרוץ המלחמה ועד יולי 2024 מתוך אוכלוסייה זו, בהתאם לנתוני בט"ל: תרשים 3: שיעור המשרתים במילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024 מכלל התושבים בני 23 - 47 שאינם משתייכים לחברה הערבית עלפי נתוניבט"ל,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. 22 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, "אוכלוסייה לפי קבוצת אוכלוסייה, דת, גיל ומין, מחוז ונפה". הנתונים נוגעים לשנת 2020. בספירה לעיל נכלל מישמוגדרכ"יהודי" ו"אחר"ושגילובשנת2020היה20-44, ולפיכך בשנת2023היה בן23 -47. מבקר המדינה | דוח מיוחד 33 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מהתרשים עולה כי כ-11% בלבד מתושבי ישראל בני 23 - 47 שאינם משתייכים לחברה הערבית שירתו במילואים מפרוץ המלחמה עד יולי 2024. משרד מבקר המדינה בדק את מאפייני משרתי המילואים במלחמת חרבות ברזל. התרשימים להלן מציגים פילוח של משרתי המילואים אשר שירתו בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 בהיבטים דמוגרפיים, גיאוגרפיים ותעסוקתיים, לפי נתונים שמסר בט"ל לצוות הביקורת ביולי 2024: מאפיינים דמוגרפיים להלן התפלגות משרתי המילואים בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024, לפי הגיל, המצב המשפחתי ומספר הילדים עד גיל 18: תרשים 4: התפלגות משרתי המילואים בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 לפי גיל23 על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. המספר בסוגריים בכל נפה הוא מספר הימים הממוצע ששירתו המשרתים בני23-47בנפה. 24 מבחינה גיאוגרפית מדינת ישראל מחולקת לשישה מחוזות ואלו מחולקים ל-16נפות. 25 התרשים מתבסס על הנתונים שמסר בט"ל בנוגע למשרתי המילואים ועל נתוני הלמ"ס בנוגע לאוכלוסייה בחלוקה לנפות גיאוגרפיות. נתוני הלמ"ס בהקשר זה נכונים לשנת2020. לצורך החישובהובאו בחשבון תושבים שבשנת2020 היו בני20 -44, ולפיכך בשנת2023היו בני 23-47. הובאו בחשבון תושבים הנכללים בקבוצת האוכלוסייה "יהודים ואחרים" (גברים ונשים) ללא תושבים ערבים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 36 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 7 מלמד על הפיזור הגיאוגרפי של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024. עולה כי בנפת גולן שיעור המשרתים בני 23 - 47 מקרב כלל התושבים בקבוצת גיל זו, שאינם שייכים לחברה הערבית, הוא הגבוה ביותר - קרוב לפי שלושה מהשיעור המקביל ברמה הארצית (כ-28% ביחס לכ-11%). השיעור הנמוך ביותר של משרתים מקבוצת הגיל הזו הוא בנפת ירושלים - כ-8% בלבד. עוד עלה כי באזורי הפריפריה (נפות גולן, צפת, עכו, באר שבע, כנרת ויזרעאל)26 ובנפות רמלה, חדרה ויהודה ושומרון שיעור המשרתים בגילי 23 - 47 היה כ-12% - 28% - שיעור העולה על השיעור הארצי, שעומד על כ-11% בלבד27. מאפיינים תעסוקתיים להלן נתונים על שיעור משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024 בסטטוסים התעסוקתיים השונים, בהשוואה לשיעורם מקרב כלל האוכלוסייה של בני 18 ומעלה באותם סטטוסים28: תרשים 8: שיעור משרתי המילואים במלחמת חרבות ברזל בסטטוסים התעסוקתיים השונים, לעומת שיעור האוכלוסייה מגיל 18 ומעלה באותם סטטוסים על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 26 החלטת הממשלה 667 (4.8.13) הגדירה נפות אלו כאזורי פריפריה בהתבסס על מדד המשקלל את המדד החברתי- כלכלי ומדד הפריפריאליות המתפרסמים על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. 27 שיעורים דומים התקבלו גם כאשר החישוב בוצע בנוגע לטווח הגילים54-20. 28 הנתונים על השיעור באוכלוסייה מגיל 18 ומעלה מבוססים על נתוני בט"ל ליולי 2024, כפי שנמסרו למשרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 37 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מתרשים 8 עולה כי כ-61% ממשרתי המילואים סווגו בבט"ל כשכירים בלבד29 - שיעור גבוה משיעורם בכלל האוכלוסייה מגיל 18 ומעלה (כ-46%). עוד עולה כי קרוב לרבע מהמשרתים סווגו כמי ש"אינו עובד שכיר ואינו עובד עצמאי"30- שיעור נמוך משיעורם בכלל האוכלוסייה מגיל 18 ומעלה (כ-40%); זאת בין היתר מכיוון שקבוצת המבוטחים המסווגים בבט"ל כמי שאינם עובדים ואינם עצמאים כוללת גם קבוצות אוכלוסייה שלרוב אינן נמנות עם משרתי המילואים - כגון פנסיונרים. נוסף על העולה מתרשים 8 לעיל, יצוין כי שיעור הסטודנטים מקרב משרתי המילואים מאוקטובר 2023 עד יולי 2024 הוא כ-18% (כ-60,000) - פי שישה משיעור הסטודנטים מקרב כלל האוכלוסייה בישראל - כ-3%. מנתוני בט"ל עולה כי מרבית הסטודנטים ששירתו בתקופה האמורה היו רווקים (כ-79%) ולרובם (כ-87%) אין ילדים. עוד עולה כי כ-30,000 משרתי מילואים שהם סטודנטים (כ-50%) שירתו בתקופה האמורה יותר מ-100 ימי מילואים, וכי כ-23,000 משרתי מילואים סטודנטים (כ-38%) סווגו בבט"ל כ"לא עובדים ולא עצמאים", כלומר הם נטולי הכנסות או בעלי הכנסות נמוכות בלבד31. להלן התפלגות סכום התגמול ששילם בט"ל בחודשים אוקטובר2023עד יולי2024, לפי מעמדם התעסוקתי של משרתי המילואים שבגינם שולם התגמול: תרשים 9: התפלגות סכום התגמול ששילם בט"ל בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024, לפי הסטטוס התעסוקתי של משרתי המילואים שבגינם שולם התגמול על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 29 זאת נוסף על כ-7%שהם גם שכירים וגם עצמאים. 30 מי שאינו עובד כשכיר ואינו עומד בהגדרת עובד עצמאי נקרא בבט"ל "מי שאינו עובד שכיר ואינו עובד עצמאי" וחלים עליו כללים ספציפיים לעניין תשלום דמי ביטוח וזכאות לקצבאות. בקבוצה זו נכללים לדוגמה תלמידי מוסדות להשכלה גבוהה, תלמידי ישיבה, שכירים העובדים במשק בית ומרוויחים סכומים נמוכים ועוד. 31 לעניין סטודנטים משרתי מילואים ראו הדוח בנושא "מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל"שמתפרסם במסגרת פרסום זו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 38 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מהתרשים עולה כי כ-85% מסך תגמול המילואים ששילם בט"ל למשרתי המילואים ששירתו בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024, שולם לשכירים, עצמאים ומשרתים שהם גם שכירים וגם עצמאים, שיעור גדול מחלקם היחסי בקרב משרתי המילואים (כ-77%). לעומת זאת, שיעור התגמול ששולם למשרתי מילואים שאינם שכירים ואינם עצמאים הוא כ-15%, שיעור קטן מחלקם בקרב משרתי המילואים - כ- %23. הדבר נובע מכך שבמקרים רבים משרתים שאינם שכירים ואינם עצמאים מקבלים את התגמול המזערי32, שכן אין להם הכנסות כלל או שיש להם הכנסות נמוכות בלבד. לעומתם בקרב יתר המשרתים יש בעלי הכנסות גבוהות יותר33, שהן הבסיס לחישוב התגמול. כך, כשליש ממקבלי התגמול המזערי הם סטודנטים (כ-57% מהסטודנטים קיבלו את התגמול המזערי). להלן בתרשים 10 התפלגות השכר34 והתפלגות סכום תגמול המילואים שקיבלו משרתי המילואים מפרוץ המלחמה עד יולי 2024 בחלוקה לשלוש קבוצות גיל, ובלוח 1 - סכום השכר החציוני וסכום התגמול החציוני, בחלוקה לפי שלוש קבוצות גיל35: תרשים 10: התפלגות השכר והתפלגות תגמול המילואים של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024, לפי קבוצות גיל על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. הקווים המקווקוים בתרשים מייצגים את רבעוני השכר בכל קבוצת גיל. 32 חוק בט"ל קובע כי שיעור התגמול ליום לא יפחת מהתגמול המזערי הקבוע בחוק (ראו הפרק "פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים"). לפיכך, משרתי מילואים שאינם שכירים ואינם עצמאים שלרוב הם נטולי הכנסות, או בעלי הכנסות נמוכות בלבד, מקבלים את התגמול המזערי. 33 התגמול המזערי משולם גם לשכיריםולעצמאים שהכנסתם נמוכה ממנו. 34 במקרים שבהם לא היו נתוני הכנסות, נלקחה בחשבון הכנסה השווה לאפס. 35 התרשים כולל נתוני הכנסה ותגמול של כ-152,000 משרתים בני פחות מ-30, כ-125,000 משרתים בני 30 - 45 וכ- 40,000משרתים בני45ומעלה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 39 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לוח 1: ההכנסה החציונית והתגמול החציוני שקיבלו משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024, לפי קבוצות גיל יותר מ-45 30-45 פחות מ-30 ההכנסה החציונית 21,752 17,292 6,050 התגמול החציוני 23,363 17,733 9,316 על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים ומהלוח עולה כי קיים קשר חיובי בין גילם של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024 לבין הכנסתם וסכום התגמול שקיבלו. לגבי משרתי המילואים בני פחות מ-30 - התגמול החציוני ששולם להם שווה לתגמול המזערי (כ-9,300 ש"ח לחודש), שכן הכנסתם החציונית הייתה נמוכה מסכום זה והסתכמה בכ-6,000 ש"ח. ✰ שיעור משרתי המילואים בני 23 - 47 מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024 מקרב תושבי ישראל שאינם משתייכים לחברה הערבית היה כ-11% בלבד. שיעור נמוך המחדד את הצורך בהרחבת מעגל המשרתים בצה"ל. נתוני בט"ל מלמדים על פרופיל המשרתים-כמחציתם בני30 ומטה וקרוב לחמישית מהם סטודנטים, אשר שירתו במלחמה תקופות שירות ממושכות שלא נראו בישראל שנים רבות.התגמול ששולם לשליש ממשרתי המילואים היה שווה לתגמול המזערי - כ-311 ש"ח ליום (כ-9,300 ש"ח בחישוב חודשי), וכ-30% מהמשרתים שקיבלו את התגמול המזערי הם סטודנטים. הפרופיל הדמוגרפי של משרתי המילואים מלמד כי יותר ממחציתם - כ-55% - היו רווקים ורובם - כ-63% - ללא ילדים. מספר הילדים הכולל, בני18ומטה, של משרתי המילואים היה כ-290,000.באזוריהפריפריה(נפותגולן, צפת, עכו, באר שבע, כנרת ויזרעאל) ובנפות רמלה, חדרה ויהודה ושומרון שיעור המשרתים בגילי 23 - 47 היה כ-12% - 28% - שיעור העולה על השיעור הארצי, שעומד כאמור על כ-11% בלבד. נוכח הצורך בהארכת שירות המילואים צפויה הכבדת העומס המוטל על כתפיה של קבוצת אוכלוסייה מצומצמת זו, על כן מתן תגמול הוגן על שירות המילואים, בפרט כשמדובר בפיצויעלאובדןשכראוהכנסה מעסק או כאשר מדובר במשרתי מילואים ששכרם נמוך יחסית, ושמירה על זכויותיו של איש המילואים בעבודה הם חובה מוסרית של המדינה כלפי הנושאים את נטל הביטחון על כתפיהם, וגם יש בהם צורך להבטחת המשך קיומו של מודל שירות המילואים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 40 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תגמול המילואים פעולות בט"ל לתשלום תגמול המילואים במלחמת חרבות ברזל החל מפרוץ המלחמה פעל בט"ל, בשיתוף צה"ל ומשרד האוצר, לתשלום תגמול המילואים עוד במהלך שירות המילואים ולא רק בסופו כפי שהיה קודם לכן; ולשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול בקרב משרתי המילואים והמעסיקים. להלן פירוט: מעבר לתשלום תגמול מילואים על בסיס חודשי ל פ נ י מ ל ח מ ת ח ר ב ו ת ב ר ז ל קודם למלחמה קיבל בט"ל מצה"ל באופן שוטף דיווחים על תקופותהשירות של משרתי המילואים שסיימו את שירותם ושילם את תגמול המילואים רק בתום תקופת השירות, בהתאם לפירוט הזה: מ ש ר ת מ י ל ו א י ם ע צ מ א י: לדברי בט"ל, הוא שילם את התגמול באופן יזום, בלי שהמשרת נדרש להגיש תביעה לקבלתו, וזאת בהתבסס על נתוני השירות שקיבל מצה"ל ועל דיווחי המקדמות לשנת המס הרלוונטית, המשקפות את צפי ההכנסה החודשית של המשרת, לפי הערכתו36. מ ש ר ת מ י ל ו א י ם ש א י נו ש כ י ר ו א י נו ע צ מ א י : לדברי בט"ל, היה באפשרותו להגיש תביעה לקבלת התגמול בתום השירות בצירוף אישור מצה"ל שקיבל עם תום תקופת השירות (טופס 3010), ונוסף על כך, אחת לשנה יזם בט"ל תשלום תגמול למי שטרם הגישו תביעה לאחר שווידא את מעמדם התעסוקתי בתקופת השירות. סכום התגמול התבסס על התגמול המזערי. מ ש ר ת מ י ל ו א י ם ש כ י ר37: כאמור, משרת מילואים שהוא שכיר ממשיך לקבל את שכרו מהמעסיק, והמעסיק נדרש להגיש תביעה לבט"ל כדי לקבל את תגמול המילואים. לדברי בט"ל, היה על המעסיק להגיש תביעה בצירוף אישור שקיבל משרת המילואים מהצבא עם תום תקופת שירותו. אשר לנתוני השכר, לגבי כ-75% מתביעות המעסיקים לגבי עובדיהם התבסס בט"ל על דיווחי שכר שקיבל אוטומטית ממערכות השכר של מעסיקים אלה. יתר המעסיקים, שמערכות השכר שלהם לא היו מחוברות למערכות בט"ל ולא העבירו את נתוני השכר באופן אוטומטי, צירפו לתביעות את תלושי השכר של עובדיהם. 36 כאמור, בשנת המס שאחרי השירות מתבצעת התחשבנות בין בט"ל למשרת המילואים לעניין הפער בין התגמול ששולם לו על סמךהמקדמותשעליהןדיווחלבט"ל ובין סכום התגמול המגיע לו על סמך ההכנסות בפועל בשנת המס שבה היה השירות. כאמור, סכום התגמול לא יפחת מהתגמול המזערי ולא יעלה על התגמול המרבי הקבועים בחוק. 37 האמור חל על שכיר שלו מעסיק אחד. מי שיש לו כמה מעסיקים או שהוא שכיר וגם עצמאי, היה עליו להגיש לבט"ל תביעה נוספת להשלמת התגמול. מבקר המדינה | דוח מיוחד 41 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ב מ ה ל ך מ ל ח מ ת ח ר ב ו ת ב ר ז ל עוד בתחילת המלחמה, נוכח הצפי לשירות מילואים ממושך של משרתים רבים והניתוק הארוך ממקור פרנסתם, עלה הצורך לאפשר למשרתי המילואים ולמעסיקיהם לקבל תגמול מילואים עוד במהלך השירות בלי להמתין לסיומו. לפיכך החליט בט"ל בשיתוף משרד הביטחון ומשרד האוצר כי תשלום תגמול המילואים במלחמה יבוצע מדי חודש בחודשו ולא בתום תקופת השירות. לצורך תשלום תגמול חודשי על בט"ל לקבל שני נתונים: האחד, מספר ימי השירות של משרת המילואים בחודש הרלוונטי. השני, לגבי שכיר ועצמאי, הכנסתם הרלוונטית לצורך חישוב התגמול38: לעניין מספר ימי השירות של המשרתים סיכמו בט"ל וצה"ל כי צה"ל ימסור לבט"ל את מספר ימי השירות של משרת המילואים לא רק בתום תקופת שירותו, כפי שהיה קודם לכן, אלא גם באופן שוטף במהלך תקופת השירות, בכל חודש קלנדרי. ואכן מנובמבר 2023 בט"ל קיבל מצה"ל נתונים אלה באופן שוטף. יצוין כי צה"להעביר לבט"ל באופן שוטף גם עדכונים לגבי תקופות השירות שדיווח בדיווחים קודמים ללא פירוט הסיבה לשינויים, ובט"ל העביר לצה"ל בהיזון חוזר את מספר הימים לתשלום וסכום התשלום. ל ג ב י ע צ מ א י ו מ י ש א י נ ו ש כ י ר ו א י נ ו ע צ מ א י: בהסתמך על הנתונים שבט"ל מקבל מצה"ל הוא החל בנובמבר2023 לשלם את תגמול המילואים מדי חודש בחודשו, ולא רק בתום תקופת השירות, הן לעצמאים - בהסתמך על הכנסתם הצפויה בהתאם למקדמות שדווחו - והן למי שאינם שכירים ואינם עצמאים, בהסתמך על סכום התגמול המזערי. זאת באופן יזום בלא שהם נדרשים להגיש תביעה. ל ג ב י ש כ י ר: בעקבות דוח מבקר המדינה מספטמבר 202039, משנת 2021 נדרשים כל המעסיקים להעביר לבט"ל את נתוני השכר לגבי כל עובד על בסיס חודשי, כך שגם מעסיקים שמערכות השכר שלהם לא היו מחוברות למערכות בט"ל נדרשו להעביר באופן ממוכן את נתוני השכר (להלן - דיווחי שכר חודשיים)40. עד תחילת מלחמת חרבות ברזל על פי החלטת בט"ל לא נעשה שימוש בנתונים אלה לצורך תשלום גמלאות, שכן היה מדובר במתכונת דיווח חדשה, ולא כל המעסיקים הגישו דיווחים חודשיים באופן רציף, ועל כן כאמור נדרשו מעסיקים אלה לצרף לתביעה לתגמול מילואים תלושי שכר. עם תחילת המלחמה החל בט"ל להשתמש בדיווחי השכר החודשיים לשם טיפול בתביעות לתגמול של מעסיקים, והמעסיקים יכולים להגיש תביעה באופן מקוון באתר מרשתת (אינטרנט) ייעודי שהקים בט"ל ואינם נדרשים לצרף לה את תלושי השכר ואישור צבאי על תקופת השירות. 38 מי שאין לו הכנסות, קרי אינו שכיר ואינו עצמאי, זכאי לקבל את התגמולהמזערי הקבוע בחוק, ועל כןלאנדרש נתון לגבי הכנסתו. 39 מבקר המדינה, דוח מיוחד - ממצאי ביניים בנושא טיפול המדינה במובטלים ובדורשי עבודה במשבר הקורונה: קבלתנתוניםחודשייםמהימניםמהמעסיקיםעלשכרעובדיהם(2020). 40 בנובמבר2020 תוקן חוק בט"ל, ונקבע כי על מעסיקים להעביר לבט"ל דיווחחודשי מקוון, הכולל בין היתר את נתוני שכר העבודה. תחולתו של התיקון באפריל 2021 עבור מעסיקים המעסיקים יותר מ-180 עובדים ובאוקטובר 2021 עבור מעסיקים המעסיקים לכל היותר180עובדים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 42 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 יצוין כי בדוח משנת 2021 בנושא אי-מיצוי של זכויות חברתיות41 המליץ מבקר המדינה לבט"ל לבחון את פישוט תהליך הגשת התביעה לתגמול מילואים של שכירים ומעסיקיהם ואת מחשוב המערכת, כך שהדיווח לבט"ל על משרתי מילואים שכירים ייעשה באופן מקוון על ידי צה"ל, והזיכוי למעסיקים בגין תגמול מילואים של עובדיהם יבוצע באופן אוטומטי ומקוון על ידי בט"ל. מבקר המדינה מציין לחיוב את המעבר של בט"ל לתשלום תגמול מילואים מדי חודש בחודשו והשימוש בדיווחי השכר החודשיים לשם כך. יצוין כי בט"ל מסר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2024 כי הוא התחיל להשתמש בדיווחי השכר החודשיים בקביעות גם לצורך תשלוםדמי אבטלה, ופועל להשתמש בהם גם לצורך תשלום גמלאות אזרח ותיק, נכות כללית, הבטחת הכנסה ומזונות. מומלץ כי בט"ל ימשיך בתהליך הטמעת השימוש הקבוע בדיווחי השכר החודשיים לצורך תשלום גמלאות אזרח ותיק, נכות כללית, הבטחת הכנסה ומזונות, וכן ירחיב את השימוש בדיווחי השכר לצורך תשלום גמלאות נוספות שלתשלומן נדרש מידע על השכר החודשי של עובדים - כגון דמי לידה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני 2025 (להלן - תשובת בט"ל) מסר בט"ל כי בסוף 2024 הוא התחיל להשתמש בדיווחי השכר החודשיים באופן שוטף לצורך תשלום דמי אבטלה, וגם לצורך תשלום גמלאות מזונות והבטחת הכנסה; וכי הוא פועל להרחבת השימוש בהם גם לצורך תשלום גמלאות אזרח ותיק ונכות כללית. עוד מסר בט"ל כי דיווחי השכר החודשיים משמשים אותו גם לצורך תשלום גמלת דמי לידה. פעולות בט"ל לשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול כבר בתקופת הביקורת שירות המילואים במלחמת חרבות ברזל היה חריג במשכו, באופיו ובמספר חיילי המילואים שגויסו. משרתי מילואים רבים היו מוגבלים מבחינת הזמינות והיכולת להגיש תביעה לקבלת תגמול מילואים, ורבים לא היו בקיאים בתהליך הנדרש לקבלת התגמול, בפרט נוכח השינויים שהחיל בו בט"ל כאמור. כמו כן, חלק מהמעסיקים לא היו מורגלים בהגשת תביעות בגין עובדיהם42, וגם בתהליך הנוגע אליהם היו שינויים כאמור. מבקר המדינה קבע בעבר כי הבטחת הצדק החברתי אינה תלויה רק בעצם קביעתן של זכויות חברתיות בחוקים ובתקנות, אלא גם במימושן של הזכויות הללו ובהענקתן לכלל הזכאים להן. בדוח משנת 2015 בנושא "אי-מיצוי של זכויות חברתיות" ציין מבקר המדינה כי מן הראוי שהמדינה תפעל בשיטתיות להנגשת מידע על זכויותיהם של אזרחיה כדי שהזכאים יהיו מודעים לזכויותיהם ויוכלו לפנות לרשויות 41 מבקר המדינה,דוחשנתי72א-חלקראשון(2021)" ,אי-מיצוישלזכויותחברתיות-ביקורתמעקב." 42 בין משום שלא היו מורגלים בהעסקת עובדים המשרתים במילואים ובין משוםשרואה החשבון שלהם או בעל תפקיד אחר שטיפל בהגשת תביעות לבט"ל גויסו בעצמם ולא יכלו לסייע להם בהליך הגשת התביעה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 43 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 המעניקות אותן כדי לממשן. עוד המליץ מבקר המדינה כי בט"ל ייזום תביעות לקצבה בעבור מבוטחים שקיים מידע בדבר זכאותם לקבלתה43. לדברי בט"ל, במהלך מלחמת חרבות ברזל הוא יזם פעולות להסברה בדבר תגמול המילואים ואופן הגשת התביעה ולמיצוי הזכויות בתחומים אלה למשרתי המילואים, למעסיקים ולבעלי מקצוע שמייצגים מעסיקים כלפי בט"ל בין היתר לעניין תשלום דמי הביטוח על ידי המעסיקים וקבלת גמלאות מבט"ל (להלן - מייצגים)44. להלן דוגמאות: פ ע ו ל ו ת ה ס ב ר ה ו מ י צ ו י ז כ ו י ו ת ל מ ש ר ת י ה מ י ל ו א י ם 1. מ פ ג ש י ה ס ב ר ה ו מ י צ ו י ז כ ו י ו ת:למן תחילת המלחמה שלח בט"ל פקידים לבסיסים ולשטחי כינוס בפריסה ארצית, בתיאום עם צה"ל, לצורך הנגשת השירות לחיילי המילואים, ובכלל זה לצורך הסברה ומיצוי הזכויות לקבלת התגמול. לפי נתוני בט"ל מנובמבר 2024, נשלחו צוותים לבסיסים ולשטחי כינוס כ-150 פעמים. נוסף על כך קיים בט"ל מפגשים מקוונים למשרתי מילואים. 2. י י ד ו ע מ ש ר ת י ה מ י ל ו א י ם ב מ ס ר ו נ י ם: עוד בשלבים הראשונים של המלחמה החל בט"ל לשלוח למשרתי המילואים מסרונים בעניין זכויותיהם, כגון עדכון משרתי מילואים שכירים כי מעסיקם טרם הגיש תביעה לקבלת תגמול מילואים, וכי ביכולתם להגיש תביעה באופן עצמאי אם לא קיבלו שכר; יידוע מי שהוא גם שכיר וגם עצמאי כי לאחר שהמעסיק יגיש תביעה, המשרת זכאי להגיש תביעה להשלמת התגמול כעצמאי. 3. נ צ י ג ק ב ו ע ב ק ר ן ה ס י ו ע ל מ ש ר ת י ה מ י ל ו א ים45 שמסייע בפתרון בעיות הנוגעות לתגמול המילואים. פ ע ו ל ו ת ה ס ב ר ה ו מ י צ ו י ז כ ו י ו ת ל מ ע ס י ק י ם ו ל מ י י צ ג י ם 1. א ת ר ב מ ר ש ת ת ה מ א פ ש ר ל מ ע ס י ק י ם ל ה ג י ש ת ב י ע ה ל ת ג מ ו ל ל ל א ה ג ש ת מ ס מ כ י ם:בסמוך לתחילת המלחמה הקים בט"ל אתר המאפשר למעסיקים להגיש תביעה באמצעות הזנת מספר הזיהוי של העובד בלבד, ללא צורך בהגשת מסמכים או בהזנת נתוני הכנסתו של העובד46. 43 מבקר המדינה,דוח שנתי65ג(2015), "אי-מיצוי של זכויות חברתיות", עמ'3; מבקר המדינה,דוח שנתי72א-חלק ראשון(2021), "אי-מיצוי של זכויות חברתיות-ביקורת מעקב", עמ'880. 44 בסעיף 386 לחוק בט"ל מופיעה רשימה של בעלי תפקידים המוסמכים לייצוג מבוטחים, כגון עורכי דין, רואי חשבון ויועצי מס, ובלבד שהם כלולים ברשימת המייצגים של בט"ל. 45 החלטת הממשלה מספר1023(3.11.23) שעניינה סיוע ותגמול למשרתי המילואים שנקראו לשירות מילואים לפי סעיף 8 לחוק שירות המילואים מנחה, בין היתר, כי תוקם קרן סיוע למשרתים במילואים. הקרן מסייעת למשרתים במילואים ששירתו במלחמת חרבות ברזל בין היתר בשל נזקים כלכליים שנגרמו להם ולבני משפחתם עקב השתתפותם בלחימה או עקב קריאתם לשירות מילואים בהתראה קצרה. 46 המעסיק גם נדרש להצהיר כי הוא מתחייב לשלם אתהתגמוללעובד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 44 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 חישוב התגמול על ידי בט"ל עבור עובדים אלו נעשה כאמור אוטומטית על סמך נתוני השירות המתקבלים מצה"ל ודיווחי השכר החודשיים של המעסיקים. 2. מ פ ג ש י ם מ ק ו ו נ י ם ל מ י י צ ג י ם:במפגשים אלה מסר בט"ל מידע למייצגים וענה על שאלותיהם בעניין תגמול המילואים. 3. י י ד ו ע ה מ ע ס י ק י ם ע ל ה א פ ש ר ו ת ל ה ג י ש ת ב י ע ה ב כ ל ח ו ד ש: בט"ל שלח למעסיקים מסרונים המזכירים כי ביכולתם להגיש תביעה חודשית בלי להמתין לאישור מצה"ל על סיום תקופת שירות המילואים. נוסף על האמור, מתחילת המלחמה עקב בט"ל באופן שוטף (תחילה בכל יום ואחר כך פעם בשבוע) אחר תשלומי התגמול המשולמים אל מול מספר ימי השירות שעליהם דיווח צה"ל, איתר את המקרים שבהם התגמול לא שולם ופעל לפתרון הבעיה שעיכבה את התשלום. כך לדוגמה, בוצע מיפוי של חשבונות בנק לא- תקינים של משרתי מילואים, ובט"ל פעל להשלמת הנתונים באמצעות נתוני גמלאות אחרות בבט"ל או פנייה אקטיבית למשרתי המילואים לעדכון מספר חשבון הבנק. בהקשר זה ציין בט"ל בדצמבר 2024 כי באותו מועד כ-99% מהמשרתים מיצו את זכותם לתגמול. מבקר המדינה מציין לחיוב את הפעולות שנקט בט"ל להסברה ולמיצוי הזכויות של משרתי המילואים והמעסיקים בכל הנוגע לקבלת תגמול המילואים בגין שירותם במלחמת חרבות ברזל. פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים ההסדר לתשלום תגמול המילואים שקדם למלחמת חרבות ברזל התבסס על מצב הדברים באותה עת, קרי על ההיקף והתדירות של שירות המילואים לפני פרוץ המלחמה ועל העומס שהוטל על משרתי המילואים ועל מעסיקיהם בהתאם לכך. מספר המגויסים הגדול ותקופות השירות הממושכות במלחמה, שלא היו כמותן בשנים האחרונות, חשפו פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים. לגבי חלקם בוצעו שינויי חקיקה, אולם לפרק זמן מוגבל, ולגבי חלקם נותר ההסדר שהיה קודם המלחמה. נוכח הצפי להרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות, כמפורט לעיל, פערים אלה עשויים להיות רלוונטיים גם לשירות המילואים בעתיד. להלן פירוט לגבי כמה מהם: העלאת סכום התגמול המזערי בשנת 2023 עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל, סכום התגמול המזערי היומי היה על פי חוק כ-215 ש"ח ליום (כ-6,450 ש"ח ל-30 יום)47. 47 חוק בט"ל, פרק י"ב תגמולים למשרתים במילואים, סעיפים1ו-270. מבקר המדינה | דוח מיוחד 45 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לאחר פרוץ המלחמה בנובמבר 2023, מתוך הכרה בתרומתם המשמעותית של אנשי המילואים למאמצי הלחימה והיות ששכר המינימום ליום עבודה היה גבוה יותר בכ-20% - כ-257 ש"ח48- תוקן חוק בט"ל, ונקבע בו שלגבי מי שנקרא לשירות מילואים מ-7.10.23 עד סוף 2023 יעלה סכום התגמול המזערי היומי מכ-215 ש"ח לכ-300 ש"ח (כ-9,000 ש"ח ל-30 יום)49. בינואר 2024 הוארך תוקף ההעלאה עד סוף שנת 2024, וסכום התגמול המזערי היומי התעדכן בהתאם לשינוי במדד המחירים לצרכן לכ-311 ש"ח לשנת 202450, ובינואר 2025 - לאחר תום תקופת הביקורת - הוארך תוקף ההעלאה עד סוף שנת 202551. יוצא אפוא כי לפי המצב החוקי הקיים נכון לינואר 2025, צפוי לקטון סכום התגמול המזערי היומי בכ- %30 בתחילת שנת 2026. לפי נתוני בט"ל, כשליש ממשרתי המילואים בתקופה שבין אוקטובר 2023 ליולי 2024 קיבלו את סכום התגמול המזערי היומי (כ-311 ש"ח), שהוא כ-9,300 ש"ח בחישוב חודשי. מתוך הכרה בתרומתם המשמעותית של אנשי המילואים למאמצי הלחימה ונוכח העלייה בצורכי הביטחון של מדינת ישראל וההרחבה הצפויה בהיקף שירות המילואים בשנים הקרובות, מומלץ כי משרד האוצר יפעל, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל וצה"ל, כדי לעגן בחוק את העלאת סכום התגמול המזערי היומי ללא הגבלת זמן, לכל הפחות לסכום שלא יפחת משכר המינימום ליום עבודה. בט"ל מסר בתשובתו כי הוא רואה חשיבות רבה בהבטחת תגמול הולם והוגן למשרתי המילואים, וכי הוא תומך בהמלצה לעגן בחקיקה קבועה תגמול מזערי שלא יפחת משכר המינימום במשק, בשיתוף פעולה עם משרדי האוצר והביטחון וצה"ל. אגף תקציבים במשרד האוצר מסר בתשובתולמשרד מבקר המדינה מיולי2025כי העלאת התגמול המזערי החל מתחילת המלחמה נועדה לתמרץ ולתגמל את משרתי המילואים בתקופת החירום וכי לקראת שנת 2026, עם התבהרות התמונה המבצעית והערכת סיכויי החזרה לשגרה, יתקיים דיון בנושא סכום התגמול המזערי. צה"ל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי 2025 (להלן - תשובת צה"ל) כי המצב הרצוי הוא ששכר משרתי המילואים יהיה מעוגן בחוק וכי צה"ל ישתף פעולה ככל שיידרש לכך. שיפוי מעסיקים בגין תשלום הפרשות סוציאליות מלבד השכר משלם המעסיק תשלומים נוספים בגין העובד, כמו תשלומים לקופת תגמולים ולקופת פנסיה (להלן - הפרשות סוציאליות). כאמור, אם משרת המילואים הוא שכיר, חלה על מעסיקו חובה להמשיך ולשלם לו את השכר שהיה משלם לו אילולא שירת במילואים52, והמעסיק רשאי להגיש לבט"ל תביעה 48 דברי ההסבר להצעת חוק הביטוח הלאומי (הוראת שעה - חרבות ברזל( )תגמולים למשרתים במילואים), התשפ"ד- 2023, הצעות חוק הממשלה-1676, עמ'208. 49 חוק הביטוח הלאומי(תיקון מס' 238-הוראת שעה-חרבות ברזל( )תגמולים למשרתים במילואים), התשפ"ד-2023. 50 צו הביטוח הלאומי (תיקון מס' 238 - הוראת שעה - חרבות ברזל( )תגמולים למשרתים במילואים( )הארכת תקופת הוראת השעה,)התשפ"ד-2024. 51 סעיף4לחוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' 253והוראות שעה), התשפ"ה-2025. 52 סעיף276לחוקבט"ל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 46 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לקבלת תגמול המילואים בגין העובד. חוק בט"ל53קובע גם כי המעביד חייב להמשיך לשלם את ההפרשות הסוציאליות בעד פרק הזמן שהעובד שירת במילואים, כאילו לא שירת במילואים והוסיף לעבוד. לפני מלחמת חרבות ברזל, לא היו המעסיקים זכאים לקבל מבט"ל שיפוי בגין ההפרשות הסוציאליות שהפרישו בתקופת שירות המילואים של עובדיהם, והמעסיקים נשאו בעלויות אלו. גיוס המילואים במלחמת חרבות ברזל הוא כאמור גיוס נרחב מאוד הן מבחינת מספר משרתי המילואים והן מבחינת משך הגיוס. לפיכך הנטל שהושת על המעסיקים להמשיך לשלם את ההפרשות הסוציאליות בתקופת המילואים של העובדים הוא נטל משמעותי54. יודגש כי המדינה גם אינה מחזירה למעסיק את הפסד הכנסותיו, אם נגרם לו, בגין הפסד התפוקה הנובע מהיעדרות העובד מעבודתו בגין שירות המילואים. נוכח ההסכמות שהתקבלו עם ארגוני המעסיקים והעובדים בהסכם קיבוצי מפברואר 2024 שבמסגרתו הורחבו הזכויות של משרתי המילואים בעבודה55, באפריל 2024 הותקנו תקנות ולפיהן עד סוף שנת 2024 ישפה בט"ל את המעסיק בשיעור של 20% מסכום ההכנסה ליום56 של העובד כפול מספר ימי שירות המילואים שביצע, עבור ההפרשות הסוציאליות בגין תקופת השירות שמפרוץ המלחמה57 (להלן - התקנות לשיפוי המעסיקים). בינואר 2025 - לאחר תום הביקורת - אישרה ועדת העבודה והרווחה של הכנסת את הארכת תוקף התקנות לשיפוי המעסיקים עד תום שנת 2025, לאחר שהממשלה התנתה את הארכת תוקף התקנות בהארכת תוקף ההסכם הקיבוצי מפברואר 2024, ולאחר שתוקפו הוארך58. יצוין כי לפי חוק בט"ל59 רק אם הורה שר הביטחון כי שירות מילואים יהיה שירות חירום לעניין תשלום תגמול מילואים, רשאים שר העבודה ושר האוצר, בנסיבות מיוחדות60, לקבוע באישור ועדת העבודה והרווחה, לגבי תקופת אותו שירות, הוראות בדבר שיפוי מלא או חלקי של המעסיק על הפרשות סוציאליות. לפי הנתונים שמסר בט"ל למשרד מבקר המדינה, עד אוקטובר 2024 הוא העביר למעסיקים כמעט את מלוא סכום השיפוי על ההפרשות הסוציאליות עבור עובדים ששירתו במילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל ועד אותה עת - הועבר סך של כ-2.9 מיליארד ש"ח, וטרם הועברו כ-18 מיליון ש"ח. 53 סעיף283לחוק בט"ל. 54 דברי ההסבר לתקנות הביטוח הלאומי (שיפוי מעסיקים לגבי תקופת שירות מילואים שהיא שירות חירום( )הוראת שעה-חרבות ברזל), התשפ"ד-2024. 55 הסכם הקיבוצי הכללי 7004/2024 מ-4.2.24 וההסכם הקיבוצי הכללי 7006/2024 מ-5.3.24 שכלל תיקון להסכם מפברואר2024.ההסכם כלל הרחבת ההגנה מפני פיטוריםלמשרתי מילואים, תוספת ימי היעדרותבתשלום לבני זוג של משרתי מילואים וצבירת ימיחופשה לעובדים מסוימים. 56 ובלבד שלא יעלה על התגמול המרבי, כהגדרתובחוקבט"ל.בשנת2024היהסכום זה כ-1,634ש"ח. 57 תקנות הביטוח הלאומי (שיפוי מעסיקים לגבי תקופת שירות מילואים שהוא שירות חירום) (הוראת שעה - חרבות ברזל), התשפ"ד-2024. 58 החלטת הממשלה2540(9.12.24.) 59 סעיף376לחוק בט"ל. 60 לפי ההצעה להתקנת התקנות, מספר המגויסים הגדול והתקופה הארוכה של גיוס המילואים במלחמת חרבות ברזל היו נסיבות מיוחדות המצדיקות את מתן השיפוי בהתאם להוראות סעיף זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 47 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מן האמור לעיל עולה כי אם תוקף התקנות לא יוארך מעבר לשנת 2025, הרי שמשנת 2026 או כאשר יסתיים שירות החירום או לא יתקיימו עוד הנסיבות המיוחדות כאמור, העלות הכלכלית בגין ההפרשות הסוציאליות עבור העובדים שמשרתים במילואים תושת שוב על מעסיקיהם. עלות זוצפויה להיות גבוהה מזו שהייתה לפני פרוץ המלחמה נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות, והדבר יגדיל את התמריץ הכלכלי השלילי למעסיקים להעסיק משרתי מילואים. הסתדרות העובדים הכללית החדשה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2025 כי היא תומכת בכל מאמץ לשיפוי מלא של המעסיקים, שכן הדבר יתרום למניעת אפליית משרתי מילואים בקבלה לעבודה ובעבודה בכלל. נשיאות המגזר העסקי בישראל מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2025 כי שיפוי המעסיקים בשיעור של 20% כפי שנקבע בתקנות מאפריל 2024 הוא מלאכותי ובבחינת הרע במיעוטו, וכי הצורך האמיתי הוא לשיפוי קבוע ומוסדר של 100% מההפרשות הסוציאליות, הן כי בעת שירות המילואים המדינה נכנסת לנעלי המעסיק במגזר הפרטי, והן משום שהיעדר שיפוי מלא מהווה מיסוי עקיף וסיכון לשמירה על זכויות משרת המילואים. נוכח האמור וכדי להימנע מיצירת תמריץ שלילי משמעותי להעסקת משרתי מילואים, ממליץ משרד מבקר המדינה כי משרד האוצר, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים יקדם הסדר לשיפוי מעסיקים בגין הפרשות סוציאליות של עובדיהם שמשרתים במילואים גם לאחר תום שנת 2025 הכולל את התנאים למתן השיפוי. בט"ל מסר בתשובתו כי הוא תומך בעמדת משרד מבקר המדינה ומכיר בחשיבות ההסדר לשיפוי המעסיקים בגין הפרשות סוציאליות עבור עובדים המשרתים במילואים, וכי הוא סבור שיש לבחון אפשרות לקידום מתווה קבוע או להארכת המתווה הקיים לשיפוי המעסיקים בשיתוף הגורמים הרלוונטיים. צה"ל מסר בתשובתו כי הוא סבור שיש לעגן את שיפוי המעסיקים באופן קבוע וכי הוא פועל מול הגורמים הרלוונטיים לקדם זאת. אופן החישוב של תגמול המילואים בשנת 2008 במסגרת חיקוק חוק שירות המילואים61, עודכנה שיטת החישוב של תגמול המילואים, כך שיינתן תגמול נוסף על יתרת ימי השירות לאחר חלוקת תקופת השירות לשבועות שלמים (להלן - התקופה הנוספת), כדלקמן: לגבי שירות רצוף של שבעה ימים, לרבות כמה תקופות של שבעה ימים-משולם תגמול בעד כל יום מילואים; אם יתרת הימים לאחר חישוב התגמול כאמור היא שישה ימים, ישולם למשרת תגמולבעד שבעה ימים, כלומר תגמול נוסף בעד תקופה נוספת של יום אחד;אםיתרת הימים לאחר חישוב התגמול כאמור ברישא היא פחות משישה ימים, ישולם תגמול נוסף בגין תקופה נוספת של יתרת ימי השירות כשהיא מוכפלת ב-1.462. כך לדוגמה: בגין תקופת שירות של שבוע או של ארבעה שבועות (28 יום) לא יינתן תגמול בעד תקופה נוספת; בגין תקופת שירות של ששה ימים או 27 ימים (שלושה שבועות וששה 61 ראו האמור בדבריההסבר לחוק המילואים, התשס"ח-2008. הנושא נדון גם בישיבת הממשלה ב-2.4.08. 62 סעיף271לחוק בט"ל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 48 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ימים) יינתן תגמול בעד תקופה נוספת של יום אחד; בגין תקופת שירות של 5 ימים או 26 יום (שלושה שבועות ו-5 ימים) יינתן תגמול בעד תקופה נוספת של היומיים המשלימים לשבוע מלא (54=5.6.) כאמור, במלחמת חרבות ברזל תקופת השירות של משרתי המילואים הייתה ארוכה באופן חריג ביחס לתקופות קודמות, ויותר ממחציתם שירתו למעלה ממאה ימים, נכון ליולי 2024. להלן בתרשים 11 שיעור הגידול בתגמול בעד התקופה הנוספת לפי מספר ימי השירות: תרשים 11: שיעור הגידול בתגמול בשל התקופה הנוספת, לפי מספר ימי השירות מהתרשים עולה כי בתקופות שירות ארוכות, שיעור הגידול בתגמול בשל התקופה הנוספת הוא במגמת ירידה ככל שתקופת השירות מתארכת שכן שיעור התקופה הנוספת מתוך סך תקופת השירות הוא במגמת ירידה.למשל, כאשר שכרו של משרת המילואים הוא10,000ש"ח ותקופת שירות המילואים היא חמישה ימים, הרי שהתקופה הנוספת היא יומיים והתגמול בגין התקופה הנוספת (667 ש"ח) מהווה תוספת של 40% לתגמול אילולא שולם תגמול בגין התקופה הנוספת (1,667 ש"ח); לעומת זאת, כאשר תקופת השירות היא 124 ימים (17 שבועות וחמישה ימים), הרי שהתקופה הנוספת היא גם כן יומיים, אך התגמול בגין התקופה הנוספת (667 ש"ח) מהווה תוספת של כ-1.6% בלבד לתגמול אילולא שולם תגמול בגין התקופה הנוספת (41,333 ש"ח). משמעות הדבר היא שעדכון שיטת החישוב משנת 2008 אפקטיבית פחות לגבי תקופות שירות ארוכות כפי שהיה במלחמה וכפי שצפוי להיות בשנת2026והשנים שאחריה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 49 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 בתשובתו מסר בט"ל כי הוא מודע לכך ששיעור הגידול בתגמול בגין התקופה הנוספת הוא במגמת ירידה ככל שתקופת השירות מתארכת וכי הוא נכון לקחת חלק פעיל בצוות בין-משרדי שיבחן את הסוגיה ויגבש המלצות אופרטיביות ליישום. בט"ל מסר גם כי המכשול העיקרי בעניין זה הוא המגבלה התקציבית. בתשובתו מסר אגף תקציבים כי מטרת החישוב היא להבטיח שהשכר החודשי של משרת המילואים לא ייפגע כתוצאה משירות המילואים, אך גם לא יעלה על השכר הרגיל וכי שירות המילואים כולל שירות גם בימי סוף השבוע. בתשובתו מסר צה"ל כי סכום התגמול הנוסף אינו נשחק גם כשמשרת המילואים משרת תקופה ארוכה. נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות, מומלץ כי משרד האוצר, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל וצה"ל, יפעלו לשנות את אופן חישוב תגמול המילואים ולצמצם את מגמת השחיקה של שיעור התגמול הנוסף מתוך סך התגמול ככל שתקופת שירות המילואים מתארכת. חישוב תגמול המילואים לעצמאים כאמור, תגמול המילואים למשרתי מילואים עצמאים משולם בהסתמך על הכנסתם הצפויה בהתאם למקדמות לשנת המס הרלוונטית, המשקפות את צפי ההכנסה החודשית של המשרת לפי הערכתו63. בשנת המס שאחרי השירות מתבצעת התחשבנות בין בט"ל למשרת המילואים לעניין הפער בין התגמול ששולם לו ובין סכוםהתגמולהמגיע לו על סמך ההכנסות בפועל בשנת המס שבה היה השירות, בהסתמך על השומה הסופית שקבעה לו לאותה שנה רשות המיסים בישראל. עובד עצמאי שהכנסתו לפי השומה הייתה גבוהה מההכנסה שלפיה שולם לו תגמול המילואים, ישולמו לו הפרשים בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן. לעומת זאת, אם הכנסתו לפי השומה הייתה נמוכה מההכנסה שלפיה שולם לו תגמול המילואים, הוא יידרש להחזיר את ההפרש בתוספת הפרשי הצמדה64. לגבי תקופת המלחמה, בעלי עסקים ששירתו במילואים והכנסתם נפגעה החל מ-7.10.23 יכולים להגיש תביעות לפיצויים לקרן הפיצויים ברשות המיסים בהתאם למתווים שנקבעו לגבי תקופה זו, ולאחר מיצוי זכותם מול רשות המיסים הם זכאים לפנות לקרן הסיוע למשרתי המילואים בצה"ל לבקשת סיוע נוסף65. כמתואר לעיל, בט"ל שילם את תגמול המילואים לעצמאים באופן יזום על בסיס חודשי, בהתאם להערכתם בנוגע לצפי ההכנסות בשנה זו. לפי משרד האוצר, בשל ביצוע מספר רב של ימי מילואים במסגרת מלחמת חרבות ברזל, ההכנסה שלפיה שולם תגמול המילואים הייתה במקרים רבים גבוהה מהשומות הסופיות 63 סכום התגמול המשולם למשרתי מילואים עצמאים כולל פיצוי נוסף בשיעור של 25% מהכנסתו הממוצעת של העצמאי, אשר נועד לפצות אותו על ההוצאות הקבועות של העסק שלו. ראוהסכם בדבר תשלום פיצוי לעצמאי בשירות מילואים, התשע"ז-2017. 64 ראו באתר המרשתת של בט"ל (קישור.) 65 ראו באתרי המרשתת של קרן הסיוע למשרתי המילואים (קישור) ושל רשות המיסים (קישור.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 50 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 שנקבעו לאותה שנה, שכן בשל שירות המילואים יש חודשים שבהם העסק לא עבד באופן מלא66. בעקבות כך נוצרו לאותם עצמאים חובות לבט"ל. לפי נתוני בט"ל, בספטמבר 2024 היו לכ-4,400 משרתי מילואים עצמאים חובות בסך כ-37 מיליון שקלים, כתוצאה מהתחשבנות בהתאם לשומות לשנת2023, ומהם גבה כ-20מיליון ש"ח,באמצעותקיזוז סכום החוב מתגמולי המילואים שהחייבים היו אמורים לקבל. בט"ל מסר כי אינו מקזז את התגמול במלואו, אלא רק עד כ-60% ממנו, כדי להשאיר למשרתים תגמול מינימלי. את התחושה הקשה של משרתי המילואים העצמאים שלא קיבלו את הגמלאות שהם ציפולקבל בגלל קיזוז החוב כאמור, תיאר משרת מילואים באוקטובר 2024 ברשת חברתית: "לפני שבועיים קיבלתי הודעה שהביאה אותי לסף שבירה - יש לי חוב ענק לביטוח לאומי... ביטוח לאומי קיזז לי את המשכורת בחודש שעבר ככה שאני באופן המילולי ביותר - מתנדב בצה....ל"הכול נובע משיטת חישוב מוטעית ומעוותת שמבוצעת על פי חוק שאינו מביא בחשבון מילואים ממושכים... ואני לא מצליח להירדם.. מה יהיה עם משפחתי אם חס וחלילה זה יקרה גם לי? מי ידאג להם?... יש לי פלוגה להנהיג, אבל איך אפשר לפקד על חיילים כשבכל רגע שיש קצת שקט, במקום לנוח הדאגותלפרנסת המשפחה צפות ויש חשש גדול מהמחר? כל מי ששומע אותי אומר שאני פראייר ואעזוב כבר את המילואים כי באזרחות ארוויח את מה שמגיע לי"67. נמצא כי בט"ל פנה למשרד האוצר בנושא היווצרות החובות למשרתי המילואים העצמאים. כך למשל בדיון שהתקיים באפריל2024בהשתתפותנציגי בט"ל, משרד האוצר, משרד הביטחון וצה"ל, ציינו נציגי בט"ל כי לבט"ל יש חשש סביר כי עצמאי ששירת תקופה ארוכה במלחמה ייפגע מאופן חישוב הזכאות לקבלת תגמולי המילואים המגיעים לו, ושבחישוב הסופי ייווצר לו חוב.נוסף על כך, בספטמבר2024מסר בט"ל למשרד האוצר כי בהתאם לבירור שקיים, לפחות חלק ממשרתי המילואים העצמאים ואף רואי החשבון שלהם לא היו מודעים לאפשרות לקבל פיצוי מקרן הסיוע למשרתי המילואים בצה"ל. על אף האמור לעיל, רק בדצמבר 2024 הציע משרד האוצר בתזכיר החוק לקבוע כי לצורך תשלום תגמולי המילואים לעצמאים בשנים 3202 ו-2024 ישולם לו תגמול על בסיס הגבוהה מבין השתיים - הכנסתו על פי השומה הסופית לאותה שנה שבה החל שירות המילואים או ההכנסה הצפויה בהתאם למקדמות לשנת המס הרלוונטית. בהתאם, חובות כאמור שכבר נוצרו יבוטלו כתוצאה מהתיקון המוצע. לגבי שנת 2025 התגמול יתבסס על ההכנסה שלפיה שולמו תגמולי המילואים לשנת 2024, על פי האמור לעיל, או על השומה הסופית של שנת 2025 - הגבוהה מביניהן68. בינואר 2025 תוקן חוק בט"ל בהתאם לתזכיר69. אגף תקציבים במשרד האוצר מסר בתשובתו כי לפי גישתו אין להרחיב את ההסדר שנקבע בתיקון החקיקה משום שהוא מאפשר ומתמרץ דיווח כוזב על ההכנסות הצפויות במטרה לקבל תגמול מוגדל. 66 תזכיר חוק הביטוח הלאומי (תגמולי מילואים בתקופת חירום והוראות שעה), התשפ"ה-2024. 67 פורסם ב"פייסבוק" ב-25.10.24. 68 תזכיר חוק הביטוח הלאומי (תגמולי מילואים בתקופת חירום והוראות שעה),התשפ"ה-2024. 69 חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' 253והוראות שעה), התשפ"ה-2025. מבקר המדינה | דוח מיוחד 51 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 נוכח הגידול הצפוי בהיקף המילואים, מומלץ כי משרד האוצר יבחן, בשיתוף בט"ל, משרד הביטחון וצה"ל, להסדיר גם מעבר לשנת 2025 את תשלום תגמול המילואים לעצמאים שמשרתים במילואים כדי שהכנסתם לא תיפגע בעקבות השירות, ובפרט כאשר היקף השירות גדול. עוד מומלץ כי משרד האוצר ובט"ל יפעלו בשיתוף צה"ל למיצוי זכויות משרתי המילואים העצמאים בכל הנוגע לאפשרויות העומדות לפניהם לצמצום או מניעה של הפגיעה בהכנסותיהם. בט"ל מסר בתשובתו כי הוא תומך בהמלצה לבחון את הארכת תוקף ההסדר מעבר לשנת 2025 על רקע הגידול בהיקף שירות המילואים והפוטנציאל לפגיעה בפרנסתם של משרתים עצמאים, וכי הוא סבור שיש לעגן מנגנון קבוע שיבטיח כי הכנסת העצמאים לא תיפגע עקב שירותם במילואים. עוד מסר בט"ל כי הוא ימשיך לפעול להנגשת מידע על זכויות המשרתים העצמאים, להרחבת ההסברה בכלל, ובפרט על האפשרויות שמעמידות קרנות סיוע ייעודיות לצורך מיצוי מיטבי של זכויותיהם. צה"ל מסר בתשובתו כי נכון מבחינתו להאריך את ההסדרים ואף לעגן אותם בחוק וכי ישתף פעולה בכל בחינה אליה יידרש. עוד מסר צה"ל כי הוא מקיים שיתוף פעולה עם משרדי ממשלה וכן הסברה באתר המרשתת הייעודי לחיילי המילואים, במפגשים פרונטליים בשטח וביחידות ובמפגשים מקוונים על זכויות ואפשרויות אנשי המילואים לצמצם את הפגיעה בהכנסות וזכויות בשל שירות מילואים. ✰ משרתי המילואים היו במהלך מלחמת חרבות ברזל רק 11% מהאוכלוסייה היהודית בגיל 23 עד 47. תקופות השירות הממושכות שלהם והיקף השירות הצפוי בשנים הקרובות - גם לאחר סיום המלחמה - משמעותם תזוזה של מדינת ישראל למצב חדש שבו עומס המילואים המוטל עליהם הוא גבוה לאין ערוך בהשוואה לעומס קודם לפרוץ המלחמה באוקטובר 2023. הדבר צפוי לבוא לידי ביטוי הן במספר המשרתים הצפוי והן בהתמשכות תקופת השירות. מצב דברים זה חשף את חוסר ההתאמה של מאפיינים מסוימים של תגמול המילואים לתקופות שירות ממושכות, בין היתר בנוגע לסכום התגמול המזערי; לשיפוי מעסיקים על ההוצאות הסוציאליות ששילמו בגין עובדיהם ששירתו במילואים; ולתשלום תגמול מילואים לעצמאים שהכנסתם נפגעה בתקופת השירות. אגף תקציבים מסר בתשובתו כי המענה שניתן למשרתי המילואים הוא חסר תקדים; היקפו מגיע לאלפי שקלים עבור חודש מילואים נוסף על השכר השוטף, ובמצטבר הוא עשוי להגיע לעשרות אלפי שקלים לכל משרת. עוד ציין כי כלל ההסדרים בנושא משקפים שלל שיקולים רלוונטיים והמענה שניתן הוא תוצאה של דיונים מעמיקים. יצוין כי לעניין חלק מהמענקים למשרתי המילואים כאמור יצרה הממשלה הבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין משרתי מילואים שאינם במערך הלוחם. למשל, בהחלטת ממשלה מינואר 2024 נקבע מבקר המדינה | דוח מיוחד 52 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 כי משרתי מילואים יקבלו מענק בסך 266 ש"ח ביום ה-40 לשירות המזכה וכן לאחר תום כל 10 ימי מילואים נוספים בשירות המזכה; ואם החייל הוא במערך הלוחם - יהא סכום המענק האמור 466 ש"ח70. בתשובתו הנוספת מאוגוסט 2025 מסר בט"ל כי תגמול המילואים מהווה גמלה מחליפת שכר המבוססת על הכנסות משרת המילואים מחוץ למסגרת המילואים; כי מדובר בעיקרון חשוב שיש לשמר אותו וכי אין לתת עדיפות בתגמול לפי סוג תפקיד או לפי חלוקה של לוחם או תומך לחימה. עוד ציין בט"ל כי הרצון לבצע הבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין שאר המערכים בא לידי ביטוי במענקים למשרתי המילואים. בתשובתו הנוספת מספטמבר 2025 מסר אגף תקציבים במשרד האוצר כי משרד האוצר רואה חשיבות בקידום הבחנה בין משרתי המילואים במערך הלוחם לבין אלו שאינם לוחמים, ותומך בהרחבת הדיפרנציאציה ככל שהדבר נוגע למענקים. עם זאת, בנוגע לתגמול מילואים, עמדת המשרד היא שאין לקיים הבחנה שכזו, שכן תכלית תגמול המילואים היא להבטיח כי שכרו החודשי של המשרת לא ייפגע כתוצאה מהשירות וכי ישקף ככל הניתן את שכרו ללא קשר לאופי שירות המילואים או היקפו המצטבר. בתשובתו הנוספת מספטמבר 2025 מסר צה"ל כי קיימת דיפרנציאליות בין המענה ללוחמים ולתומכי לחימה במספר היבטים, כמו בחלק מהמענקים וכי אם יעלה לדיון נושא הדיפרנציאליות בתגמול המילואים הוא ייקח חלק בדיון ויעביר את התייחסותו. נוכח הגידול הצפוי בהיקף המילואים, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר, ייבחנו בשיתוף בט"ל וצה"ל, את ההסדרים לתשלום תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ואת המענים שהם נותנים למשרתי המילואים ולמעסיקיהם, בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים - תוך עיגון בחקיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין מי שאינם במערך הלוחם כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות הממשלה לעניין המענקים. עוד מומלץ כי בהתאם לצורך יקדמו משרד הביטחון ומשרד האוצר, בשיתוף בט"ל וצה"ל, שינוי חקיקה והתאמה של אופן החישוב של התגמול למצב שבו היקף שירות המילואים גדל. בקרה על תשלום תגמול המילואים החל משנת2008, בעקבות תיקון בחוק בט"ל, משרתי מילואים רשאים להמשיך ולעבוד בתקופת השירות71. כך, יכול להיווצר מצב שבו משרת מילואים ממשיך בעבודתו כשכיר או כעצמאי ומקבל בגין תקופת השירות הן תגמול מלא והן שכר מהמעסיק או הכנסה לעצמאי מעסקו. ההסדר האמור מאפשר למשרת המילואים, במקרים שבהם השירות הצבאי מאפשר זאת, להמשיך ולשמור על עבודתו או עסקו; מצמצם את הפגיעה במעסיק; וכן תורם למדינה ברמה המשקית בין היתר בהעלאת הפריון והכנסות המדינה ממיסים. 70 סעיפים2ו-6להחלטת ממשלה1226(7.1.24.) 71 זאת בהתאם לפי סעיף271(א) לחוק בט"ל הקובע כי "מי שמשרת כחוק במילואים, ישולם לו תגמול...אף אם הכנסתו לא פחתה מחמת שירותו." מבקר המדינה | דוח מיוחד 53 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 עם זאת, לגבי משרת מילואים שהוא שכיר, במקרים מסוימים עשוי היה ההסדר להביא להגדלת התגמול אף שהשכר מעבודתו לא עלה. למשל, כאשר משרת המילואים מרוויח 10,000 ש"ח בחודש וממשיך לעבוד בהיקף מלא במקביל לשירות המילואים, הרי שבגין אותו חודש הוא יקבל ממעסיקו שכר בגובה 20,000 ש"ח-10,000ש"ח עבור עבודתו ו-10,000ש"ח בגין תגמול המילואים. כך, אם אותו משרת מילואים מסיים את שירותו ונקרא שוב לשירות בחודש שאחריו72, הרי שחישוב התגמול לתקופה השנייה יכלול את הכנסתו בחודש שבו קיבל 20,000 ש"ח, אף שהשכר עבור עבודתו נותר 10,000 ש"ח. לפי בט"ל, עקב אופן הדיווח של המעסיקים על גובה השכר, הוא אינו יכול לדעת כמה מתוך השכר המדווח הוא שכר בגין עבודה וכמה בגין תגמול מילואים. נמצא כי מאחר שהמעסיקים מדווחים על סכום השכר בלי הפרדה בין השכר המשולם בגין עבודה לבין תגמול המילואים, בט"ל אינו יכול לדעת כמה מתוך השכר המדווח הוא שכר בגין עבודה וכמה בגין תגמול מילואים. בתשובתו מסר בט"ל כי החלת הבחנה ברורה בין שכר בגין עבודה לבין תגמול מילואים נבחנה בעבר עם המעסיקים, ונמצא כי הדבר מורכב ואינו ישים בין היתר מאחר שלמעסיקים עצמם אין חלוקה ברורה בין ימי העבודה לבין ימי שירות המילואים, בייחוד כאשר ימים אלו חופפים, עוקבים או חלקיים. נוסף על כך מסר בט"ל כי הוא נתקל ב"קשיים טכנולוגיים המשפיעים על כלל המעסיקים במשק וכפופים להוראות חוק הגנת הפרטיות73 ודיני העברת מידע". נוכח ההיקף והאופי של שירות המילואים כפי שתואר לעיל ונוכח החשיבות וההיקף הכספי של תגמולי המילואים, מומלץ כי בט"ל ישוב ויבחן את הדרך שבה מדווחים לו המעסיקים על שכר עובדיהם ויקדם החלת חובת דיווח באופן שיאפשר להבחין בין השכר שמקבל העובד עבור עבודתו לבין השכר שהוא מקבל בגין תגמול המילואים המשולם כחלק מהשכר. נוכח האמור, בינואר 2025 - לאחר תום הביקורת - תוקן חוק בט"ל בהתאם לתזכיר חוק74 שהפיץ משרד האוצר, כך שכאשר בחישוב התגמול נכללת הכנסה בתקופה קודמת שבה עבד המשרת במקביל לשירות, ישקף סכום התגמול טוב יותר את סכוםההכנסה מעבודה שהייתה אמורה להיותלולולא שירת במילואים בתקופה הקודמת. בהתאם, התיקון לחוק קבע כי עובד שנקרא לשירות מילואים בתקופת חירום75 פחות מכשלושה חודשים76לאחר סיום שירות מילואים קודם שלו בתקופת החירום, וההכנסה שלו עלתה ביותר מ-20% בין התקופה הראשונה לשנייה, הרי שההכנסה שתילקח בחשבון בחישוב התגמול לתקופה השנייה תהיה ההכנסה שקדמה לתקופה הראשונה. זאת אלא אם העלייה בשכר חלה במשך שלושה חודשים רצופים לפחות מהמועד שבו עלתה ההכנסה לראשונה, והוכח, להנחת דעתו של בט"ל, כי העלייה נובעת 72 לפי חוק בט"ל, כל עוד לא חלה הפסקה בשירות, סכום התגמול אינו מושפע ממצב שבו משרת מילואים עבד וקיבל שכר על עבודתו במקביל לשירות המילואים, שכן הוא מבוסס על השכר בשלושת החודשים שקדמו לתחילת השירות. 73 חוק הגנת הפרטיות,התשמ"א-1981. 74 תזכיר חוק הביטוח הלאומי(תיקון)___ 'מס (תגמולי מילואים בתקופת חירום והוראות שעה), התשפ"ה-,שפורסם לציבור ב-3.12.24. 75 שירות מילואים שבוצע לפי סעיף8לחוק שירות המילואים, התשס"ח-2008. 76 לפי סעיף274ב לחוק בט"ל, האמור חל אם חלפו פחות מ-90יום בין האחד בחודששבו החלהתקופת השירותהשנייה לביןסיוםתקופת השירות הראשונה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 54 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מהכנסה מעבודה ולא מתגמול בעד שירות מילואים77. בכך נקבע בחוק מנגנון לבקרה של בט"ל על תשלום תגמול המילואים במקרים שבהם ההכנסה של משרת המילואים הרלוונטית לתשלום התגמול עלתה במידה רבה ביחס לתקופות קודמות. בבדיקה שקיים בט"ל לגבי כ-66,000 משרתי מילואים ששירתו לפחות שתי תקופות החל מאוקטובר 2023 עד אוקטובר 2024 ועבדו אצל אותו מעסיק בכל התקופות עלה כי לגבי כ-20% (כ-13,200 משרתים) התגמול בתקופת השירות האחרונה היה גדול ביותר מ-20% מהתגמול בתקופת השירות הראשונה. בהתאם, בינואר2025תוקןחוקבט"לכך שנקבע בומנגנוןלבקרהע"י בט"לעלתשלוםתגמולהמילואים במקרים שבהם ההכנסה של משרת המילואים הרלוונטית לתשלום התגמול עלתה במידה רבה ביחס לתקופות קודמות. עם זאת, לבט"ל ולצה"ל אין מנגנון בקרה משותף המאפשר מיצוי המידע שבידי כל גוף כדי להבטיח כי ההוצאה הציבורית בגין שירות המילואים מנוצלת באופן יעיל. לצה"ל אין מידע על השתכרות נוספת של משרתי המילואים, ולבט"ל אין מידע בדבר תקופות השירות בפועל בצה"ל. יצוין כי תקופות שירות המילואים הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים (כ-20מיליארד ש"ח באוקטובר 2023 - יולי 2024) מחדדים את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוך שיתוף פעולה בין בט"ל לצה"ל. בט"ל מסר בתשובתו כי הוא וצה"ל עובדים בשיתוף פעולה מלא בכל הנוגע להעברת מידע על המשרתים במטרה להבטיח תגמול מיטבי ומהיר ושימוש מושכל בכספי הציבור בכל הקשור לתגמולי המילואים. נשיאות המגזר העסקי בישראל מסרה בתשובתה כי השימוש בצווים פתוחים באופן שבו כדאי יותר לעובדים לשרתבמילואים מאשר לחזור למעגל העבודה,עלול לפגועבמקומות העבודה בשל היעדרות מרצון של העובד לתקופה ארוכה. צה"ל מסר בתשובתו כי בט"ל מקבל מצה"ל מידע על תקופות השירות של משרתי המילואים וכי ידוע לצה"ל כי יש משרתי מילואים שעובדים במקביל לשירות בהתאם להנחיות בנושא. עוד מסר צה"ל בתשובתו כי מיסוד ממשקי בקרה משותפים עם בט"ל ייבחן על ידי גורמי מקצוע במסגרת מדיניות העברת מידע ושיתוף בין צה"ל לגורמים חיצוניים. אגף החשב הכללי במשרד האוצר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני2025 כי מאז תחילת מלחמת חרבות ברזל משתמש צה"ל בצווי מילואים פתוחים לתקופה ממושכת באופן שיוצר השפעות כלכליות שליליות, בין היתר: הצו הפתוח יוצר תופעה של עבודה במקביל לשירות המילואים ומעורר שאלות כלכליות, משקיות ואתיות לגבי התופעה, ובראייה ארוכת טווח הוא מוביל לכך שהאינטרס הכלכלי לשרת במילואים הופך להיות לעיתים המרכז; אופן השימוש בימי המילואים בצה"ל בתקופת מלחמת חרבות ברזלמייצר דיפרנציאציה בין ניהול המשאב בקרב הלוחמים לעומתלא לוחמים תוך יצירת עדיפות כלכלית דווקא למגזר הלא לוחמים. עוד ציין סגן החשב הכללי כיבאופן שבו צה"ל מנהלאתהמשאב כיום ההוצאה עלתגמולי המילואיםהיאנתחגדולבתקציב המדינההבאעל חשבוןתחומיםאחרים ורבים בניהול תקציב 77 חוק הביטוח הלאומי(תיקון מס' 253והוראות שעה), התשפ"ה-2025. מבקר המדינה | דוח מיוחד 55 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 המדינה. יש חשיבות לכך שצה"ל ינהל את המשאב גם בראייה כלכלית ולא רק בראייה מבצעית ובעיקר יעשה שימוש יעיל ונכון במשאב זה ולמטרות שהוגדרו לו בחוק. צה"ל מסר בתשובתו הנוספת מספטמבר 2025 כי הוא רואה בחומרה את טענות אגף החשב הכללי מיוני 2025 ואינו מקבל אותן. לדברי צה"ל ידוע שישנם אנשי מילואים אשר עובדים במקביל לשירות המילואים וזאת בהתאם לחוק ולהנחיות המתירות מצב שכזה. עוד מסר צה"ל כי האינטרס הכלכלי לכאורה לשרת במילואים אינו מדויק שכן קיימות השלכות שונות על משרתי מילואים שעובדים וכתוצאה משירות המילואים נאלצים לעבוד פחות ימים ונפגעים; כי אנשי מילואים מזומנים בהתאם למשימה נדרשת והם אינם יכולים לבחור את הימים אליהם הם מזומנים שכן ימים אלה הם פועל יוצא של הצורך הצה"לי; וכי לוחם מתוגמל יותר מתומך לחימה ולכן האמירה שיש עדיפות לאלו שאינם משרתים כלוחמים אינה נכונה. בתשובתו הנוספת מאוגוסט 2025 ציין אגף החשב הכללי במשרד האוצר כי ניהול ימי המילואים מתבצע באופן מלא על ידי גורמי צה"ל ואין לגורם חיצוני אחר בקרה או יכולת לשנות את תהליך קבלת ההחלטות בצה"ל. מומלץ שבט"ל וצה"ל בשיתוף אגף החשב הכללי במשרד האוצר ימסדו ממשקי בקרה משותפים על תשלום תגמול המילואים, תוך שימוש בנתונים של צה"ל על תקופות השירות ובנתוני בט"ל על הכנסות המשרתים, בכפוף להוראות הדין המסדירות את הכללים להעברת מידע בין גופים ציבוריים, במטרה להדק את הבקרה על ההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים ולהביא לניצול יעיל יותר של משאב ההוצאה הציבורית על מילואים. ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים ובני זוגם78 המדינה הכירה בכך שהזכויות של משרת המילואים בעבודה עלולות להיפגע עקב שירות המילואים וההיעדרות מהעבודה, ולכן קבעה בחוק שורה של הגנות ייעודיות על הזכויות של משרתי המילואים, שהעיקריות שבהן אוסרות על פיטורים או הפליה בעבודה עקב השירות (ראו להלן). יודגש כי הנורמות בעניין אינן מתייחסות לעובד שנפצע במהלך שירות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה זו (להלן - מי שנפצע במהלך שירות המילואים). כאמור, במלחמת חרבות ברזל מספר משרתי המילואים ומשך השירות היה גדול באופן יוצא דופן. מנתוני בט"ל79 עולה כי מאוקטובר 2023 עד יולי 2024 שירתו במילואים כ-217,000 שכירים80 ומשך שירותם היה כ-110 ימים בממוצע (השירות של חלקם טרם הסתיים נכון ליולי2024). כמו כן, חלקם הגדול נקראו לשירות ונעדרו מהעבודה ללא התראה מוקדמת81. 78 בכל מקום שנאמר בני זוג הכוונה היא גם לבני זוג ולבנות זוג כאחד. 79 הנתונים מבוססים על נתוני בט"ל מיולי2024. 80 הנתון לגבי "שכירים" מתייחס למשרתי המילואים המוגדרים בבט"ל "שכיר" ו"שכיר ועצמאי". 81 נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה, "היקף ההגנה בעבודה על בני/בנות הזוג או שותפים להורות של משרתי מילואים בראי של חוק שוויוןההזדמנויות בעבודה"(אפריל2024). מבקר המדינה | דוח מיוחד 56 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 שינויים במסגרת הנורמטיבית במלחמת חרבות ברזל לנוכח ההיעדרות הממושכת של משרתי המילואים מהעבודה במהלך המלחמה הפוטנציאל לפגיעה בזכויות ובתנאי העבודה גדול יותר. ואכן, במהלך המלחמה נודע על מקרים שבהם עלו טענות על פגיעה בזכויותיהם בעבודה. למשל, משרת מילואים שחזר לעבודה בפברואר 2024 וגילה שעמדת העבודה שלו נתפסה על ידי עובד אחר שגם קיבל את תפקידו. כמו כן הוא הונחה שלא לעבוד שעות נוספות ולא לעבוד בימי שישי, והדבר גרם להורדה בשכרו82; משרת מילואים שקידומו נעצר בעקבות שירות המילואים; משרת מילואים שהוצא לחופשה ללא תשלום (חל"ת) ונדרש להחזיר את רכבו; עובד שגויס למילואים עם פרוץ המלחמה ושירת עד סוף שנת 2023, ועל כן לא יכול היה לנצל ימי חופשה שלפי הכללים היה עליו לנצל עד סוף השנה, ואף על פי כן מחק המעסיק את מכסת הימים שלא נוצלו; משרת מילואים ששירת 80 ימים במילואים, ובעודו במילואים משרדו פּונָה, ומנהלת משאבי האנוש במקום עבודתו ביקשה שיגיע לקבל את מכתב הפיטורים. במפגש עם קבוצת מיקוד שקיים משרד מבקר המדינה עם משרתי מילואים, ציינו חלק מהם את תחושת חוסר היכולת לנהל את הדברים מרחוק מול הגופים הרלוונטיים בזמן השירות, את "ההתייחסות הלא-מכבדת" ואת הבירוקרטיה הרבה83. נוסף על כך, הזכויות בעבודה על פי דין של בני הזוג של משרתי המילואים וההורים האחרים של ילדיהם הצעירים שאינם בני זוגם84 (להלן - גם ההורים האחרים) לא נתנו את המענה הנדרש שנוצר בעקבות המלחמה. לדברי נציגת פורום נשות המילואים85" ,להיעדרותם של אנשי המילואים מהבית השלכות מרחיקות לכת על התא המשפחתי. המשמעות של גיוסם היא ביטול חלוקת התפקידים השגרתית בכל בית. מעבר למציאות בה אנו, הנשים, אחראיות לבדנו לתפעול משק הבית ולגידול הילדים, אנו נדרשות במקביל להמשיך כרגיל בתעסוקה שלנו כעצמאיות או כשכירות. בפועל, מדובר בהתגייסות של כל המשפחה לצו 8"86. רבים מבני הזוג וההורים האחרים נדרשו להתמודד עם אתגרים שונים בעבודה היות שנאלצו להיעדר ממנה לשם טיפול בילדים, זמינותם לעבודה נפגעה, ועקב כך המעמד התעסוקתי של חלקם נפגע בעקבות המלחמה. כך למשל, מנהלת מכינה בדרום הארץ שלה ארבעה ילדים ובעקבות הגיוס למילואים של בן זוגה מתחילת המלחמה נאלצה להיעדר מהעבודה. עקב כך הודיעו לה כי הוחלט להעבירה מתפקידה, היא הוצאה מקבוצת הווטסאפ של העובדים ונדרשה להחזיר את הרכב שקיבלה מהעבודה. בעקבות זאת ביקשה העובדת לסיים את העסקתה ולקבל את הפיצויים המגיעים לה כדין87; בני ובנות זוג שקיבלו מכתבי 82 מתוך האתר "סיפורי הצלחה-נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה בנושא זכויות בעבודה של משרתי מילואים ובני זוג", 22.8.24. 83 דברי משרתי מילואים שהשתתפו בקבוצת מיקוד שערך משרד מבקר המדינה בנושא "זכויות תעסוקה של משרתי המילואים" ב-3.6.24. 84 למשל, במקרה שבו ההורים חיים בנפרד ואינם מקיימים קשר זוגי. 85 "פורום נשותהמילואימניקים"-פורום שהקימובנובמבר2023נשים ממשפחותשבהן אחד מבני הזוג גויס למילואים, וחברות בו יותר מ-5,000 נשים. מטרתו המרכזית של הפורום ועיקר פעילותו הן קידום מדיניות לטובת ההכרה במשפחות המילואים כמשפחות מגויסותוהוקרתן על כךוכן יצירת רשת ביטחון תומכת ומקיפה עבורן (קישור לאתר האינטרנט של הפורום.) 86 דברי נציגת פורום נשות המילואימניקים, מתוך מצגת שהוצגה בישיבת הוועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי ב-20.12.23ופרוטוקול הישיבה. 87 מתוךהאתר "סיפורי הצלחה-נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה בנושא זכויות בעבודה של משרתי מילואים ובני זוג," 18.7.24. מבקר המדינה | דוח מיוחד 57 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 פיטורים לאחר שנאלצו להיעדר לצורך טיפול בילדים בזמן שירות המילואים של בני זוגם; בני זוג שלא קיבלו תשלום על שעות היעדרות; עובדת שנאסר עליה לצאת לחופשה בזמן שירות המילואים של בן זוגה; ובת זוג של משרת במילואים העובדת במשרה חלקית בשני מקומותעבודה, ושניהם רצו לזמן אותה לשימוע לפני פיטורים מפני שנאלצה לאחֵר לעבודה כדי להביא את ילדיהם הקטנים למסגרות חינוך. בן הזוג המשרת במילואים ציין כי הדבר הקשה מאוד על אשתו וגם החליש אותו כחייל מילואים. נוכח התמשכות המלחמה, מספר חיילי המילואים ששירתו בה ומשך שירותם התגבשה בקרב מקבלי ההחלטות ונבחרי הציבור ההבנה כי ההגנה שניתנה בחוק למשרתי המילואים על הזכויות בעבודה אינה נותנת להם את המענה הנדרש. כך למשל ציין שר העבודה בדיון בכנסת כי הוא "מקבל מאות פניות של חיילי מילואים שנפגעים; חוזרים הביתה ובמקום פרחים מקבלים מכתב פיטורים"88. התגבשה גם ההבנה כי נוכח הנסיבות נדרש להרחיב את ההגנה גם לעובד שהוא בן זוג של משרת מילואים89, בפרט אם יש להם ילדים צעירים, וכן להורה האחר. ההורה שהוא בן הזוג או ההורה האחר נדרש לטפל בילד במקביל לעבודתו למשך תקופה ארוכה ללא השתתפות של משרת המילואים בטיפול בילד90. כך למשל הוא עשוי להידרש להביא את הילד מדי בוקר למוסד החינוכי ולאסוף אותו ממנו או להישאר עם הילד בבית כשהוא חולה91, ובמקביל להמשיך ולעבוד במשרה מלאה. לפי נתוני בט"ל92, כ-131,000 ממשרתי המילואים היו נשואים, ולכ-30,000 משרתי מילואים93 היו ילדים צעירים עד גיל 14; מהם כ-27,000 היו נשואים ולכ-2,400 היו ילדים כאמור עם הורה אחר94. בתקופה שנבדקה בביקורת זו - אוקטובר 2023 עד מאי 2024 (להלן - התקופה שנבדקה) - הורחבו הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, של בני הזוג ושל ההורים האחרים בכמה מועדים; הזכויותעוגנו נורמטיבית בדרכים שונות; וחלקן הורחבו ללא הגבלת זמן וחלקן לזמן מוגבל. יוצא שנכון לאוגוסט 2024 נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים לגבי זכויותיהם בעבודה, ולמעסיקים - לגבי החובות בנושא המשך תחולת חלק מהזכויות ומהחובות שתוקפן הוגבל בזמן וניתן להאריך את תוקפן מפעם לפעם, בדומה לפגיעה ברמת הוודאות לעניין תשלום הזכויות הסוציאליות למעסיקים בגין תגמול המילואים, כמפורט לעיל. להלן עיקרי ההרחבה של הזכויות בעבודה הייעודית וההקלות בתנאי העבודה של משרתי המילואים, בני זוגם והוריהם האחרים של ילדיהם במהלך מלחמת חרבות ברזל, עדכני לאוגוסט 2024: 88 ראופרוטוקולדיוןועדת העבודה והרווחהשל הכנסתמ-28.2.24,עמ'12. 89 ראו למשל דברינציגהעמותה למען משרתי המילואים בדיון הוועדה לקידום מעמד האישה ושוויון מגדריב-6.11.23, עמ'17.ראו גם אתדברי ח"כ פנינה תמנו, יו"ר הוועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי, מתוך פרוטוקול הוועדה המשותפת עם ועדת הכלכלהב-1.11.23, עמ'6. 90 ראו למשל את דברי בעלת תפקיד במשרד העבודה וח"כ פנינה תמנו בדיון הוועדה המשותפת לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי ולוועדת הכלכלה ב-1.11.23, לפיהם נדרש לעשות תיקון ולתת הגנה גם לנשים גרושות/הורה אחר למשרת שגויס. מתוך פרוטוקול דיון הוועדה המשותפת לקידום מעמד אישה ולשוויון מגדרי ולוועדת הכלכלה מיום 1.11.23, עמ'13-14. 91 "היקף ההגנה בעבודה על בני/בנות הזוג או שותפים להורות של משרתי מילואים בראי של חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה", נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה, אפריל2024. 92 הנתונים מבוססים על נתוניבט"ל בהתייחס לאוקטובר2023עדיולי2024. 93 ששירתו במילואיםמאוקטובר2023עד יולי2024. 94 בהגדרה ההורה האחר לעניין זה נכללו: פרודים, גרושים וידועים בציבור. מבקר המדינה | דוח מיוחד 58 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מבקר המדינה | דוח מיוחד 59 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לאחר סיום הביקורת, בפברואר2025פורסם ברשומות צו ההרחבה להסכם הקיבוצי מינואר2025האוסר גם עלפגיעהבתנאי עבודתו של משרת מילואים, לרבות ניודו לתפקיד אחר, הוספת או גריעת מטלות, גם בתקופה של30הימים שלאחר30הימים הראשונים לאחר תום שירות מילואים. תוקפו שלהצועד סוף שנת2025. מבקר המדינה | דוח מיוחד 61 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לאחר סיום הביקורת, בדצמבר2024,אושר בצו,והתוקף הוארך עד סוף שנת2025. מבקר המדינה | דוח מיוחד 64 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מבקר המדינה | דוח מיוחד 65 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לאחר סיום הביקורת, בפברואר2025, פורסם ברשומות צו הרחבה להסכם הקיבוצי מינואר2025,והתוקףהוארךעדסוף שנת2025. מבקר המדינה | דוח מיוחד 67 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 חזרה על אותו קורס בסמסטר עוקב. 23 החלטת המל"ג554/1414.11.23. מבקר המדינה | דוח מיוחד 104 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 3. פ ו ר ו ם ח י ר ו ם : באוקטובר 2023, לאחר פרוץ המלחמה, החליטה המל"ג על הרחבת "פורום יושבי הראש של המועצה", לצורך דיון והמלצה למועצה בנושאים דחופים הקשורים להשכלה הגבוהה בעת המלחמה ובנוגע לצרכים דחופים העולים בשל מצב זה (להלן - פורום החירום). פורום החירום מורכב משבעה חברי המל"ג (אחד מחברי הפורום הוא נציג של התאחדות הסטודנטים הארצית, וחבר פורום אחר חבר גם בוות"ת), ויו"ר הפורום הוא ראש הוות"ת. הוחלט כי במסגרת דיוניו ישמע הפורום את נציגי המוסדות ויתייעץ עם חברי המל"ג לפי הצורך והנושאים שיועלו לדיון24. במפגשים אלו נדונו נושאים שונים הרלוונטיים לסיוע לסטודנטים משרתי מילואים, וגובשו המלצות למל"ג שאת חלקן היא אף אימצה; למשל, הרחבת היקף הקורסים הדיגיטליים בכל מוסד; מתן חופש למוסדות להחליט על מועד פתיחת שנת הלימודים בתיאום ביניהם עד כמה שניתן; פנייה של המל"ג למוסדות לגבי המענים המתוכננים לסטודנטים. 4. ה ר ח ב ת ה מ ע נ ה ש ל ה מ ו ק ד ה ט ל פ ו נ י :בעקבות פרוץ המלחמה הרחיבה המל"ג אתהמענה של המוקד הטלפוני לפניות הציבור, שפעל כבר לפני המלחמה. זאת במטרה לרכז את המענים ולהנגישם לסטודנטים הזקוקים לכך. היא תגברה את המוקד באנשי צוות נוספים והרחיבה את שעות פעילותו כדי לתת מענה לסטודנטים הלומדים במוסדות להשכלה גבוהה ומבקשים סיוע בשל המצב. כמו כן, בד בבד עם הרחבת המוקד פתחה המל"ג אפיקי פניות נוספים, כגון רשתות חברתיות ודואר אלקטרוני, וכן פרסמה והעלתה קמפיינים בערוצי המדיה השונים כדי לעודד סטודנטים לפנות אליה. 5. א י ש ו ר ת ו כ נ י ו ת ת ק צ י ב י ו ת : בדצמבר 2023 אישרה הוות"ת תוכניות תקציביות בהיקף של כ-520 מיליון ש"ח25 (400 מיליון ש"ח ממקורות עצמאיים של הוות"ת ו-120 מיליון ש"ח ממשרד האוצר), המיועדות לתמוך במוסדות המתוקצבים. מטרת תוכניות אלה הייתה להבטיח את המשך איתנותם הפיננסית של המוסדות הפועלים באזורי לחימה ובקווי העימות בדרום ובצפון (המכללה האקדמית ספיר והמכללה האקדמית תל חי) וכן תקצוב פעולות שיאפשר יישום מיטבי של הכללים בנוגע לסטודנטים משרתי מילואים, ויישום המתווים שקבעו המוסדות. מתוך הסכום האמור יועדו 320 מיליון ש"ח להבטחת איתנותם הפיננסית של המכללה האקדמית ספיר והמכללה האקדמית תל חי - 80 מיליון ש"ח למתן מלגות בגובה שכר לימוד מלא לסטודנטים בשנת הלימודים התשפ"ד ו-240 מיליון ש"ח רשת ביטחון לירידה במספרי הסטודנטים; 140 מיליון ש"ח נועדו לסייע לכלל המוסדות להקים מערך הוראה ראוי להשלמות עבור סטודנטים משרתי מילואים או בני/בנות זוגם. כמו כן, יכול היה המוסד לנצל כספים אלה גם עבור סיוע נפשי ופסיכולוגי שהוא יעמיד לרשות משרתי המילואים (להלן - תוכנית התמיכה למתן מענה למניעת נשירה וגרירת תואר); 60 מיליון ש"ח נועדו להגדלת קרן הסיוע עבור סטודנטים המשרתים שירות משמעותי במילואים26 (להלן - מערך התמיכה במוסדות). בינואר 2024 החליטה הוות"ת כי תוכנית התמיכה למתן מענה למניעת נשירה וגרירת תואר תחול גם על סטודנטים המשרתים בכוחות הביטחון אשר נעדרו מהלימודים עקב המלחמה. נוסף על כך, במרץ 2024 החליטה הוות"ת על הקצאת נתח תקציבי נוסף למוסדות בסך של כ-55 מיליון ש"ח (50 מיליון ש"ח ממשרד האוצר ו-5 מיליון ש"ח ממקורות עצמאיים של הוות"ת) עבור שכפול קורסים (העברת 24 החלטת המל"ג548/1417.10.23. 25 החלטת הוות"ת,4.12.23. 26 תקציב זה ניתן עבור הענקת6,000מלגות בסך5,000ש"ח לשנה, כל אחת למשך שנתיים לסטודנטים משרתי מילואים, ברמת נזקקות גבוהה, שלא נמצאו זכאים בהקצאההמקורית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 105 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 אותו קורס בסמסטר עוקב) כדי לתת מענה רחב בדבר מניעת נשירה וגרירת התואר לסטודנטים המשרתים מעל 100 ימי מילואים (להלן - תוכנית 100 פלוס). 6. פ ע ו ל ו ת נ ו ס פ ו ת ל ס י ו ע ל ס ט ו ד נ ט י ם מ ש ר ת י מ י ל ו א י ם : האגף האקדמי המקצועי במל"ג פעל בכמה דרכים נוספות כדי לסייע לסטודנטים משרתי מילואים, ובהן העלאת המודעות לחיילי המילואים בנוגע לזכויותיהם באמצעות קמפיינים ברשתות החברתיות וברדיו; הנגשת המידע באתר המל"ג במרשתת (אינטרנט) באמצעות פרסום רשימת רכזי המילואים בכל המוסדות להשכלה גבוהה בארץ (הרשימה הועלתה לאתר בשבוע הראשון של המלחמה) והעלאת "שאלות ותשובות" לסטודנטים (הדבר נעשה בחודש הראשון למלחמה); ריענון המידע על זכויות חיילי המילואים ובני/בנות זוגם באמצעות שליחת מכתב למוסדות באוקטובר 2023; קיום מפגשי ריענון לצוותים מהמוסדות, בשיתוף הקמל"ר שבהם נכחו יותר מ-200 אנשי צוות מהמוסדות. קביעת הוראת שעה לתיקון כללי זכויות הסטודנט עם התמשכות המלחמה, ועל אף הפעולות השונות שנקטה המל"ג, עלה הצורך ליצור מענה רוחבי ומקיף יותר מזה המעוגן בכללי זכויות הסטודנט, כאשר בו זמנית נוצר מצב שבו מוסדות הלימוד הציעו מתווים שונים לסטודנטים משרתי מילואים, הכוללים התאמות לימודיות, מלגות ומענקים. כפועל יוצא קיבלו סטודנטים אשר שירתו כתף אל כתף סיוע שונה כתלות במוסד הלימודים שאליו השתייכו. עם פתיחת שנת הלימודים התשפ"ד החלו להישמע תלונות רבות מצד סטודנטים ומצד עמותות הפועלות למען משרתי המילואים, בנוגע לחוסר האחידות בין המתווים ולפערים בין המענים שהוצעו לבין הצרכים בפועל של הסטודנטים. על רקע התמשכות המלחמה, ובין היתר בעקבות יוזמות משפטיות ואחרות מצד סטודנטים, גיבשה המל"ג הצעה לתקן בהוראת שעה למלחמת חרבות ברזל את כללי זכויות הסטודנט27. ביוני 2024 פורסמו כללי זכויות הסטודנט (התאמות לסטודנטים המשרתים בשירות מילואים)(הוראת שעה), התשפ"ד-2024 (להלן - הוראת השעה)ובהתאם לכללים אלו פעלו המוסדות. הוראת השעה הרחיבה את המענים שהמוסדות מחויבים לתת למשרתי המילואים, מעבר למענים הקבועים בכללי זכויות הסטודנט. לצד ההתאמות המחייבות האמורות יצוין כי בדומה למצב הדברים שהיה נהוג קודם לכן, כל מוסד אקדמי רשאי היה להרחיב מענים אלו אם הוא מצא לנכון לעשות כן. להלן בתרשים מוצגים המענים שהמוסדות מחויבים לתת לסטודנטים משרתי מילואים, לפי הוראת השעה: 27 החלטת המל"ג: הצעה לתיקון לכללי זכויות הסטודנט (התאמות לסטודנטים המשרתים במילואים), תשע"ב-2012 (הוראת שעה-מלחמת "חרבות ברזל").3.24 מבקר המדינה | דוח מיוחד 106 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 4: המענים העיקריים שהמוסדות להשכלה גבוהה מחויבים לתת לסטודנטים משרתי מילואים, לפי הוראת השעה של המל"ג על פי הוראת השעה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. בתשובתו מיולי 2025 מסר הקמל"ר (להלן - תשובת הקמל"ר) כי גיבוש הצעת התיקון לכללי זכויות הסטודנט נבע בין היתר מיוזמות משפטיות ואחרות ומהצורך לפשר בין עמדות המוסדות האקדמיים ובין ארגוני הסטודנטים. הקמל"ר ציין בתשובתו כי לאחר פרסום מתווה ההתאמות ירד במידה ניכרת מספר הפניות לצוות הסטודנטים הייעודי של הקמל"ר בעניין ההתאמות שהציעו המוסדות. מהאמור לעיל עולה כי לגבי שנת הלימודים התשפ"ד החליטה המל"ג על שורה של צעדים שמטרתם להעניק הטבות והתאמות לסטודנטים משרתי מילואים. יצוין כי אומנם יש בהחלטות אלו כדי לשקף את מחויבותה של המל"ג לסטודנטים משרתי מילואים, אבל כדי לתת להם מענה מיטבי אין די בקבלת החלטות וקיימת חשיבות מרובה לוודא כי החלטות אלו מיושמות בפועל. לצורך כך, נדרש לפקח על המענה הניתן בפועל לסטודנטים האמורים במוסדות השונים (בעניין זה ראו בהרחבה להלן בפרק "פיקוח של המל"ג על סיוע המוסדות לסטודנטים משרתי מילואים"). מבקר המדינה | דוח מיוחד 107 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 החזר כספי לסטודנטים שביטלו לימודיהם בשל שירות המילואים לכל מוסד לימוד יש נהלים בנוגע להחזר כספי הניתן לסטודנט המחליט על הפסקת לימודיו או על ביטול הרשמה. ככלל, מוסדות לימוד אינם נותנים החזר במצב של ביטול הרשמה, בהתאם להמלצת ועדת מלץ משנת 199628, והיקף החזר שכר הלימוד נגזר ממועד ההודעה על הפסקת הלימודים, כאשר קיים מועד אשר אחריו לא יינתן עוד החזר. חוק זכויות הסטודנט קובע תקרה לדמי הרשמה29. לפיהמל"ג,ועדתמלץהמליצהכי לא יינתן החזר עבור דמיהרשמהבמקרה של ביטול הרשמה וכןהמליצה לקבוע את הזכאות לקבל החזר כספי בגין הפסקת הלימודים כתלות במועד הביטול ובהתאם למועדים מוגדרים, וכי אין למל"ג דרך לשנות את המלצות ועדת מלץ, אשר עוגנו לימים בהחלטת ממשלה. עלה כי המל"ג לא קבעה הנחיות המתייחסות למצב הייחודי שנוצר בעקבותמלחמת חרבות ברזל והנוגעות להחזר כספי בגין ביטול הרשמה והחזרי שכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים ונאלצו לבטל או להפסיק את לימודיהם. המל"ג מסרה בתשובתהלמשרד מבקר המדינה ביולי2025(להלן-תשובת המל"ג)כי טיפלה בעשרות פניות בנושאים כלכליים שלא כללו פניות בנושאי החזר שכר לימוד או החזר דמי הרשמה בשל שירות מילואים. עוד מסרה המל"ג כי בכל הקשור לפניות בנושאי תמיכה וסיוע כלכלי, המוסדות להשכלה גבוהה גילו נכונות גבוהה לשיתוף פעולה והתגייסו למתן מענה מהיר. לפי שאלון המוסדות שהפיץ משרד מבקר המדינה, בעקבות המלחמה נאלצו מאות סטודנטים שנקראו לשירות מילואים כדי להגן על המדינה לבטל את הרשמתם ללימודים או להפסיק את לימודיהם לאחר שהחלו אותם. במסגרת שאלון המוסדות, משרד מבקר המדינה בדק אם מוסדות הלימוד נתנו החזר כספי לסטודנטים משרתי מילואים אשר ביטלו את הרשמתם ללימודים במוסד או הודיעו על הפסקת לימודיהם. להלן הממצאים מהשאלון30. 28 דוח הוועדה הציבורית לקביעת גובה שכר הלימוד ומפעלי הסיוע לסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה לשנים תשנ"ז- תשס"א בראשותו של שופט ביהמ"ש העליון (בדימוס) יעקב מלץ, ספטמבר1996. יצוין כי הוועדה הציבורית להורדה הדרגתית של שכר הלימוד במוסדות להשכלה גבוהה ולבחינת הקלות אפשריות נוספות לסטודנטים בראשותו של נשיא בית המשפט המחוזי (בדימוס) ד"ר אליהו וינוגרד, אפריל2001אימצה את המלצות ועדת מלץ, ועוגנה בהחלטת ממשלה2872(28.1.01.) 29 סעיף10בחוק זכויות הסטודנט. 30 ובהתאם לתשובות המוסדות לטיוטת הדוח. מבקר המדינה | דוח מיוחד 108 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 5: פילוח החזרי דמי הרשמה ושכר לימוד על ידי 25 מוסדות לימוד במקרה של ביטול לימודים של סטודנטים משרתי מילואים נמצא כי 32% מ-25 מוסדות הלימוד שנבדקו (8) במסגרת שאלון המוסדות דיווחו כי לא החזירו דמי הרשמה לסטודנטים שביטלו את הרשמתם עקב שירות מילואים31;%44 מהמוסדות (11) דיווחו כי החזירו דמי הרשמה לסטודנטים שביטלו את הרשמתם עקב שירות מילואים; ו-24% מהמוסדות(6) דיווחו כי לא ידעו מי מאלו שביטלו את הרישום משרת במילואים ומי לא משרת עוד נמצא כי 12% מהמוסדות (3) החזירו שכר לימוד חלקי לסטודנטים משרתי מילואים שהפסיקו את לימודיהם עקב שירות המילואים32. שאר המוסדות (88%) דיווחו כי החזירו שכר לימוד מלא לסטודנטים כאמור. הטכניון - מכון טכנולוגי לישראל (להלן - הטכניון) מסר בתשובתו מיוני 2025 (להלן - תשובת הטכניון) כי לא מקובל שדמי הרשמה יוחזרו למועמדים, שכן הם החזר מינימלי של העלויות הכרוכות בטיפול בכל תהליך הרישום והקבלה של המועמדים. הטכניון הוסיף כי דמי הרשמה נגבים ממועמדים שהתקבלו ללימודים וממועמדים שלא התקבלו ללימודים, ומכאן שהציפייה להחזר דמי הרשמה לחלקם איננה סבירה. הטכניון ציין כי פחות מעשרה סטודנטים ביטלו את רישומם ללימודים בו עקב שירות המילואים. המרכז האקדמי רופין מסר בתשובתו מיולי 2025 כי בנוגע להחזר דמי הרשמה הוא פועל על פי המדיניות שהומלץ עליה במסקנות ועדת מלץ, אשר למיטב ידיעתו אומצו על ידי המל"ג והן בבחינת מדיניות מחייבת. עוד מסר המרכז האקדמי רופין כי הוא מחויב לפעול באחריות תקציבית ומתוך זהירות רבה בכל הקשור 31 להלן המוסדות שדיווחו כי לא החזירו דמי הרשמה למשרתי מילואים: אוניברסיטת אריאל בשומרון, אוניברסיטת תל אביב, אוניברסיטת בן-גוריון בנגב, האוניברסיטה העברית בירושלים, הטכניון-מכון טכנולוגי לישראל, המכללה האקדמית אשקלון, עזריאלי-מכללה אקדמית להנדסה ירושלים והמרכז האקדמי רופין. 32 להלן המוסדות שדיווחו כי החזירו שכר לימוד חלקי לסטודנטים משרתי מילואים שהפסיקו את לימודיהם עקב שירות המילואים: אוניברסיטת תל אביב; שנקר-הנדסה. עיצוב. אמנות; והמרכז האקדמי רופין. מבקר המדינה | דוח מיוחד 109 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 בשימוש בכספי הציבור, ולפיכך לא ניתן לצפות ממנו להשיב לסטודנטים דמי הרשמה. המרכז האקדמי רופין הוסיף כי אם המל"ג תקבע מדיניות שונה לעניין זה, הוא יפעל בהתאם למדיניות שתיקבע. האוניברסיטה העברית בירושלים מסרה בתשובתה מיולי2025 כי לא הוחזרו דמי הרשמה, למעט במקרים חריגים, מאחר שהם במהותם תשלום בעבור שירות שניתן בעת הרישום לאוניברסיטה. אוניברסיטת בן-גוריון בנגב מסרה בתשובתה מיוני 2025 כי לא זכורה לה פנייה בהקשר של החזרת דמי הרשמה. נוסף על כך, אוניברסיטת בן-גוריון בנגב איפשרה לשמור את הקבלה של תשלום דמי הרשמה לאוניברסיטה לשנה העוקבת, כך שהנרשמים לא נדרשו להירשם שוב ומקומם הובטח. שנקר - הנדסה. עיצוב. אמנות (להלן - שנקר) מסרה בתשובתה מיוני 2025 כי סטודנטים שביקשו להפסיק את לימודיהם קיבלו החזר שכר לימוד בהתאם לתקנון שנקר, פרט למקדמה, משום שעל פי ועדת מלץ המקדמהמוחזרת עד15בספטמבר (כלומר, לפני שבעה באוקטובר). עם זאת, שנקר הציע למשרתי מילואים פתרונות שונים בנוגע להחזר שכר לימוד - העברת המקדמה ודמי הרשמה לשנת הלימודים התשפ"ה (אוקטובר2024-ספטמבר2025) ללא צורך בקבלה מחדש, החזר של מחצית המקדמה, ובמקרים של מספר ימי מילואים חריג אף אושר החזר מלא של המקדמה. יצוין כי קרן הסיוע למשרתי מילואים של צה"ל, מאפשרת לפי פרסומיה, לסטודנטים לפנות בבקשה לקרן כדי לקבל סיוע כספי בגין ביטול קורס או שנת לימודים, בכפוף להצגת אישור ממוסד הלימודים על כך שהוא לא נתן החזר כספי33. הקמל"ר הוסיף בתשובתו כי עד מועד התשובה התקבלו בקרן הסיוע למשרתי המילואים בקשות מעטות בלבד בנושא זה. הקמל"ר הוסיף כי למעט כמה פניות שהתבררו כמחלוקת טכנית על היקפי החוב והיתרה (ואשר נפתרו בסופו של דבר), צוות הקמל"ר אינו מכיר מקרים של מוסד מפוקח על ידי המל"ג שלא החזיר כספים כאמור. מומלץ כיהמל"ג תבחן את האפשרות לקביעתהנחיות שיחייבו את מוסדות הלימוד להחזיר דמיהרשמה ושכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים בעקבות מלחמת חרבות ברזל, זאת מאחר שדוח ועדת מלץ התייחס לביטול הרשמה והפסקת לימודים במצב של שגרה, ומאחר שקיים שוני מהותי בין סטודנטהמבקשלבטלאו להפסיקאת לימודיובמצב רגיללבין סטודנטמשרת מילואיםהנאלץ לבטל או להפסיק את לימודיו עקב שירות המילואים. עד גיבוש ההנחיות מוצע שמל"ג, המוסדות וצה"ל ינגישו את המידע אודות האפשרות להחזרים בגין ביטול לימודים על ידי קרן הסיוע למשרתי מילואים. 33 אתר המרשתת של קרן הסיוע של קמל"ר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 110 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מידת שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מסיוע המוסדות כדי לבחון אם הפעולות שהמל"ג והמוסדות להשכלה גבוהה נקטו והמענים שהם הציעו לסטודנטים משרתי מילואים לאחר פרוץ מלחמת חרבות וברזל תואמים לצרכים ולרצונות של משרתי המילואים, קיימת חשיבות רבה בבדיקת שביעות הרצון של סטודנטים אלו מהסיוע שהם קיבלו. להלן בתרשים ממצאי סקר הסטודנטים שערך משרד מבקר המדינה בנוגע למידת שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מהסיוע שהמוסד הציע להם: תרשים 6: שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מהסיוע שניתן להם, לפי סקר הסטודנטים שביצע מבקר המדינה על פי נתוני סקר הסטודנטים,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי 41% מהמשיבים ציינו כי הם אינם שבעי רצון מהסיוע שהמוסד הציע להם בשל היעדרותם עקב שירות המילואים ושיעור ניכר מהמשיבים בסקר (45%) ציינו כי המתווה לשנת הלימודים התשפ"ד במוסד בו למדו לא הצליח לספק להם ודאות בנוגע להשלמת הלימודים. למוסדות התאפשר כאמור להציע מגוון של הטבות והתאמות לסטודנטים משרתי מילואים, ומוסדות שונים הציעו התאמות שונות. בתרשים שלהלן מוצגת השוואה בין דרכי הסיוע האקדמי שנתפסו בעיני הסטודנטים כמועילות לבין המענים שהסטודנטים ציינו כי ניתנו להם בפועל: מבקר המדינה | דוח מיוחד 111 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 7: סוגי הסיוע הרצויים לסטודנטים לעומת המענים שהסטודנטים ציינו כי ניתנו בפועל על פי נתוני סקר הסטודנטים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי אין התאמה בין ארבע מתוך חמש דרכי הסיוע האקדמי שהסטודנטים שענו על הסקר תפסו כמועילות ביותר (תגבורים ותרגולים, סיכומים כתובים של שיעורים, קורסים מרוכזים ושבוע השלמה) לבין השירותים שהסטודנטים ציינו כי המוסדות הציעו בפועל; למשל, סטודנטים ציינו כי המוסדות מיעטו להציע תגבורים ותרגולים וסיכומים כתובים של שיעורים (31% ו-8%, בהתאמה) אף שהם היו מעוניינים בהם במידה רבה (60% ו-53%, בהתאמה). עוד בחן הסקר את מידת שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מכמה מענים מרכזיים שהציעו המוסדות. הנתונים בתרשים להלן: מבקר המדינה | דוח מיוחד 112 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 8: שביעות רצון הסטודנטים משרתי מילואים ממענים מרכזיים שהציעו המוסדות, שנת הלימודים התשפ"ד על פי נתוניסקר הסטודנטים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי 45%-72% מהסטודנטים ציינו כי מידת שביעות רצונם מהמענים שנתפסו בעיניהם כמועילים ביותר (סיכומים כתובים, הקלטות של השיעורים, תרגולים ותגבורים והתאמה אישית)הייתה בינונית עד מועטה או כלל לא קיימת. עוד עולה כי 59% מהסטודנטים ציינו כי שביעות רצונם מהקשר השוטף עם המוסדות גם היא בינונית עד מועטה או כלל לא קיימת. מניתוח הסיבות לשביעות הרצון במידה בינונית עד מועטה מהמענים שהציעו המוסדות, ציינו המשיבים, מתוך רשימה סגורה, בין השאר את הסיבות האלו: כמות לא מספיקה של תגבורים וחוסר התאמתם ללוחות הזמנים של הסטודנטים; היעדר אמצעים מתאימים למוסד; היעדר נכונות של המוסד להתגמש ולהציע פתרונות מתאימים; איכות נמוכה של הסיכומים הכתובים; אי-הכללה של כל החומר הנלמד בסיכומים הכתובים והפצתם במועד מאוחר מדי; איכות ירודה של ההקלטות של השיעורים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 113 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 יצוין כי בפברואר 2024 נערך סקר של התאחדות הסטודנטים הארצית34 שבחן את השפעת המלחמה על מצבם של הסטודנטים. הסקר שכלל 7,350 משיבים העלה בין היתר כי 40% ממשרתי המילואים לא היו מרוצים מהמתווה למשרתי מילואים שפורסם על ידי מוסדות הלימוד,77%סברו ששירות מילואים נוסף יקשה עליהם לסיים את לימודיהם ו-40% הציפו את החשש מהיכולת לעמוד בדרישות התואר לאור המתווה שהוצג. במלל הפתוח בסקר הסטודנטים שביצע משרד מבקר המדינה ציינו הסטודנטים את הדברים האלו: לא כל המרצים והמתרגלים מקליטים...המרצים והמתרגלים מתקשים מאוד עם שיעורים בטענה שאינם מחויבים לספק יותר ההקלטות והשיעורים ההיברידיים, מה מהקלטה אחת לכלשיעור כשבפועל קורה שפוגע ברמת ההקלטה, חלקים ללא קול, מצב שחסרות הקלטות לשיעורים מסוימים ללא מצגת, וזה הופך את הניסיון להשלים בעקבות חוסר סנכרון"לקשה במיוחד ולא איכותי" הפער הכי גדול שיש לתקן הוא היחס האישי ...אני מצאתי את עצמי בתוך עזה חושב המון והקשב עבור המילואימניקים-המוסד צריך על הפערים שיש לי ואיך אני משלים אותם להיות אקטיבי, להיות מעורב יותר, ליזום כי לא כל ההקלטות עובדות כמו שצריך וכי מהלכים ולקדם את המנהלות שלנו כי אנחנו הכיתה רצה ולי אין זמן להשלים"בכלל לא מצליחים לחשוב עליהן תוך כדי השירות" התחושה הכללית שלי הייתה שאני זה שצריך לרדוף אחר מוסד הלימודים ואחרי כל מרצהכדי לקבל הקלטות" 34 התאחדות הסטודנטים והסטודנטיות הארצית, "סקר הסטודנט/ית2024-מהדורת 'חרבות ברזל'". מבקר המדינה | דוח מיוחד 114 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 האמור לעיל מחזק גם הוא את חוסר שביעות הרצון כפי שהוא בא לידי ביטוי בסקר הסטודנטים. כדי להשלים את התמונה בדק משרד מבקר המדינה בשאלון המוסדות את המידה שבה מעריכים המוסדות האקדמיים את מידת שביעות רצון הסטודנטים מהמענה האקדמי שהם הציעו. הנתונים בתרשים להלן: תרשים 9: הערכת המוסדות את שביעות רצון הסטודנטים מהמענה האקדמי שהציעו להם35 על פי נתונישאלון המוסדות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 35 המוסדות נשאלו באופן כללי "באיזו מידה אתם סבורים שהסטודנטיםשבעי רצון מהעזרה האקדמית שהמוסד הציע להם כדי להתמודד עם הפערים שנוצרו אצלם בשל שירות המילואים במלחמת חרבות ברזל?". התשובות נמדדו בסולם של1(בכלל לא) עד5(במידה רבה מאוד). מבקר המדינה | דוח מיוחד 115 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מהתרשים עולה כי המוסדות היו סבורים כי באופן כללי הסטודנטים היו שבעי רצון מהמענה האקדמי שניתן להם, כאשר כ-%72 מהמוסדות (18 מ-52) העריכו כי הסטודנטים היו שבעי רצון במידה רבה או רבה מאוד. בביקורת עלה כי הערכת המוסדות בנוגע למידת שביעות רצון הסטודנטים מתפקוד המוסדות שונה מהעולה מתשובות הסטודנטים לסקר של משרד מבקר המדינה מיוני 2024, ולפיהן 41% מהם לא היו שבעי רצון מהסיוע שהמוסד הציע להם, ו-28% מהם היו שבעי רצון במידה בינונית בלבד, וכן מהעולה בסקר של התאחדות הסטודנטים מפברואר 2024, לפיו 40% מהסטודנטים לא היו מרוצים מהמתווה למשרתי מילואים ו-77% סברו ששירות מילואים נוסף יקשה עליהם לסיים את לימודיהם. בפברואר 2025 נערך סקר נוסף של התאחדות הסטודנטים כדי לבחון את התמורות שהתרחשו בתפיסות הסטודנטים בעקבות המלחמה36. התוצאות הצביעו על שיפור מסוים במידת שביעות הרצון ממתווה הלימודים, כאשר 57% מהסטודנטים ששירתו במילואים הביעו מידת שביעות רצון גבוהה, לעומת 26% בשנת 2024. עם זאת, הסקר שנערך על ידי התאחדות הסטודנטים בפברואר 2025 העלה כי 22% מהסטודנטים ששירתו במילואים (אחד מתוך חמישה) לא הצליחו לסיים את הסמסטר כמתוכנן, תוך עמידה בכל החובות האקדמיות, ו-48% הצליחו אומנם לעמוד בדרישות הקורסים אך חוו קשיים גדולים. כמו כן, %29 מהסטודנטים ששירתו 35 ימים ומעלה במצטבר בסמסטר א', או 60 ימים ומעלה במהלך שלושת החודשים שלפני פתיחת הסמסטר, לא סיימו אף לא קורס אחד בסמסטר או סיימו רק חלק מהקורסים. זאת ועוד, כ-33%מהסטודנטים נאלצו לקחת שיעורים פרטיים בעקבות החסרת חומר לימודי עקב שירות המילואים, ו-30% ציינו כי לא קיבלו תמיכה מספיקה מהמוסדות האקדמיים. בכל הנוגע למצבם הנפשי, דיווחו 66% מהסטודנטים ששירתו במילואים על קשיים רגשיים עם החזרה לספסל הלימודים. סקר זה ממחיש כי גם בשנת הלימודים התשפ"ה, שנפתחה יותר משנה לאחר פרוץ המלחמה, שיעור ניכר מהסטודנטיםהמשרתיםבמילואים עדיין לא קיבלו תמיכה מיטבית מהמוסדות, אף שנרשמה מגמת שיפור לעומת שנת הלימודים התשפ"ד. לא זו אף זו, הסקר ממחיש את הפגיעה המתמשכת בלימודים האקדמיים של הסטודנטים - אחד מתוך חמישה סטודנטים ששירתו לא הצליחו לסיים את הסמסטר כמתוכנן. גם שנה לאחר תחילת המלחמה מערך התמיכה של המוסדות עדיין אינו נותן מענה מספיק, וזאת משום העובדה שיש סטודנטים ששירתו במילואים ונאלצו לממן שיעורים פרטיים כדי לעמוד בחובותיהם האקדמיות. התאחדות הסטודנטים מסרה בתשובתה מיולי 2025 (להלן - תשובת התאחדות הסטודנטים) כי יש צורך במענים איכותניים להשלמת החומר, ולא רק במענים טכניים (דוגמת פטור מנקודות זכות, עובר בינָרי37 36 גם סקר2025 נועד לבחון את מצבם של כלל הסטודנטים בראי המלחמה בהיבט האקדמי ואת חוסנם הנפשי, הכלכלי והחברתי, תוך דגש על אוכלוסיית משרתי המילואים והסטודנטים אשר פונו מבתיהם. גם מהדורה זו נערכה בשיטה של סקר אינטרנטי ודגמה 9,500 משיבים, ומהם יותר מ-2,800 סטודנטים משרתי מילואים. בסקר מצוין כי טעות הדגימה נאמדת כב-1.5%ברמת ביטחון של99%ביחס לאומדנים השונים. התאחדות הסטודנטים, סקר הסטודנט/ית 2025-מהדורת "חרבות ברזל". 37 המרת ציור מספרי בקורס בציון עובר/לא עובר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 116 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 וכד'). התאחדות הסטודנטים ציינה כי יש לשפר את היצע התרגולים והשעות הפרונטליות למשרתי המילואים עם סגל ההוראה וכן את האיכות והנגישות של החומר שצריך להשלים (סיכומים והקלטות). התאחדות הסטודנטים הוסיפה כי היא מציעה לעגן, בין במתווה מוסכם ובין בכללי זכויות הסטודנט או בהחלטה של המל"ג, סטנדרטים וקריטריונים אחידים להשלמת החומר ולאיכותו. המל"ג מסרה בתשובתה כי סקר שביעות רצון אינו מעיד בהכרח על איכות התוכנית והמענים שהיא מספקת. המל"ג ציינה כי התוכנית לשנת הלימודים התשפ"ד למתן סיוע לסטודנטים משרתי המילואים ולמוסדות המתוקצבים על ידי הוות"ת גובשה נוכח הצורך הדחוף שעלה עם תחילת המלחמה וכדי לספק מענה מהיר למוסדות ולסטודנטים הרבים שגויסו למילואים. המל"ג הוסיפה כי התוכנית נבנתה בשיתוף ור"ה, ור"מ והתאחדות הסטודנטים. כמו כן, המתווים למשרתי המילואים שהעבירו המוסדות לוות"ת כללו אישור שהם גובשו בתיאום עם אגודת הסטודנטים המקומית. סקר מידת שביעות רצון הוא כלי שבעזרתו המוסדות יכולים לקבל משוב מהסטודנטים, ללמוד וליישם שיפורים נדרשים. המוסדות להשכלה גבוהה נוהגים לערוך סקרי הערכת הוראה בקרב הסטודנטים כדי ללמוד על מידת שביעות הרצון שלהם ועל הפערים בתחום ההוראה במטרה לשפרה38. סקר לבחינת שביעות רצון הסטודנטים מהמענים שניתנו יכול לספק למוסדות מידע על הקשיים שבהם נתקלים הסטודנטים, וכפועל יוצא לשפר את המענים הנדרשים בהתאם. ביצוע סקר גם עשוי לשמש את המוסדות לבניית תוכנית עבודה סדורה והקצאת המשאבים הנדרשים לממשה ביעילות. משאלון המוסדות שערך משרד מבקר המדינה39 עלה כי רק 9 מ-52 מוסדות ביצעו סקר שביעות רצון בקרבסטודנטים משרתי מילואים. מוסד אחדלא ציין כיצד בחן את שביעות הרצון של סטודנטים משרתי המילואים, ושאר המוסדות ציינו כי בדקו את שביעות הרצון של סטודנטים אלה באופן אחר40. נמצא כי המל"ג לא הנחתה את המוסדות להשכלה גבוהה לבצע סקרי שביעות רצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים ולעקוב אחר צורכיהם השונים, לצורך טיוב המענים שהם מציעים להם, בדומה לסקרים השנתיים להערכת הוראה שהמל"ג הנחתה את המוסדות להשכלה גבוהה לבצע. לדעת משרד מבקר המדינה, קיימת חשיבות שמוסדות הלימוד יבחנו את מידת שביעות הרצון כדי לזהות אם המענים שהמוסד מציע מתממשים בפועל וכן לבדוק את איכותם ומהם הצרכים של סטודנטים משרתי מילואים; והכול, כדי שהמוסדות יוכלו לטייב ולהתאים את המענה הניתן לסטודנטים אלו. משרד מבקר המדינה ממליץ למוסדות להשכלה גבוהה לבצע סקרי שביעות רצון תקופתיים בקרב סטודנטים משרתי מילואים, כדי לבדוק את מידת שביעות רצונם מהמענים שהמוסדות מציעים להם ולטייב את המענים בהתאם לצרכים שעולים מהסקר. זאת בדומה לסקרים שביצעו 9 מהמוסדות שענו על השאלון. ביצועם של סקרים אלו חשוב בייחוד נוכח התמשכות המלחמה והעול המצטבר שנושאים 38 החלטת המל"ג, "שיפור איכות ההוראה והבטחתה",10.11.15 39 ובהתאם לתגובות המוסדות על טיוטת הדוח. 40 לדוגמה, באמצעות פגישות עם אגודות סטודנטים, סקר שביעות רצון בקרב הסגל, סקר שביעות רצון בקרב כלל הסטודנטים לגבי המענים לקשיים הנובעים מהמלחמה, מפגשים עם סטודנטים, תקשורת אישית וישירה עם סטודנטים משרתי מילואים וניתוח תלונות של סטודנטים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 117 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 משרתיהמילואים,וכדילוודא כי מוסדות הלימוד עושיםכלשניתןכדישהסטודנטים משרתי המילואים לא ייפגעו בכל הנוגע להשכלה האקדמית שלהם. מוצע כי המל"ג תנחה את המוסדות לבצע סקר שביעות רצון תקופתיים בקרב סטודנטים משרתי מילואים, בדומה להנחיית המל"ג לבצע סקרי הוראה, וזאת כדי לתת להם את המענים היעילים ביותר עבורם, הן ברמה המוסדית והן ברמת הפקולטה. עוד מוצע כי המל"ג תבחן באופן עצמאי את שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים או תבקש מהמוסדות את סקרי שביעות הרצון שהם ביצעו, ואם תעלה בסקר שביעות רצון נמוכה של סטודנטים משרתי מילואים - תבחן את הסיבות לכך. כמו כן מוצע כי המל"ג תשים דגש בפעולותיה על שיפור המענים הניתנים לסטודנטים משרתי מילואים במוסדות שבסקר יעלה כי שביעות רצון משרתי המילואים הלומדים בהם היא נמוכה. ✰ קיימת חשיבות רבה לכך שסטודנטים משרתי מילואים, שחלקם נאלצו לעזוב את שגרת חייהם לתקופה ממושכת ולשלם מחיר משפחתי וכלכלי כבד, יחושו כי מוסדות הלימוד, כמו גם שאר מוסדות המדינה, נרתמים ועושים כל שביכולתם לעמוד לצידם ולתת להם את התנאים הנדרשים כדי שיוכלו להשלים את לימודיהם. למערכת ההשכלה הגבוהה אחריות כפולה כלפי אוכלוסייה זו הן מתוך הכרת תודה והן מתוך החובה להבטיח שוויון הזדמנויות אמיתי. על כן מתן מענה ראוי למשרתי המילואים הוא חובה מוסרית, שכן החברה בכללותה נהנית מתרומתם, ואין זה ראוי כי ישלמו על כך מחיר אישי או אקדמי יתר על המידה. ור"ה מסר בתשובתו מיולי 2025 (להלן - תשובת ור"ה) כי האוניברסיטאות נרתמו והתגייסו לביצוע ההתאמות הנדרשות ולהתמודדות עם האתגרים שניצבו לפניהן וסיפקו מענה דינמי שהלך והשתכלל ככל שהחודשים עברו. הסיוע של האוניברסיטאות כלל מתן מלגות סיוע לסטודנטים, סיוע נפשי באמצעות השירותים הפסיכולוגיים המוסדיים ומענה אקדמי (פטורים מקורסי בחירה, ציוני עובר בינָרי, הערכות חלופיות, מועדי בחינה מיוחדים, דחייה בהגשת עבודות, הקלטה וסיכום בכתב של הרצאות, חונכויות ועוד). ממצאי סקרי הסטודנטים השונים (סקר הסטודנטים שביצע משרד מבקר המדינה ביוני 2024 וסקרי התאחדות הסטודנטים מפברואר2024ומפברואר2025)מצביעים על כך שמידת שביעות הרצון של מרבית משרתי המילואים מהמענים שהמוסדות נתנו להם היאבינונית עד נמוכה. ממצאים אלו צריכים להדליק נורת אזהרה בקרב המל"ג ומוסדות הלימוד השונים. יש לקחת בחשבון כי אוכלוסיית הסטודנטים משרתי מילואים נאלצו להתמודד עם מצבים קשים, ולעיתים לשלם מחיר משפחתי וכלכלי כבד. משכך, עולה הציפייה מהמוסדות לטייב את המענים ככל שניתן על פי הצרכים שהעלו הסטודנטים. הכול, כדי לאפשר למשרתי המילואים לחזור לשגרת חייהם וכדי להעביר מסר ערכי בדבר החשיבות של שירות מילואים כתרומה לחברה ולביטחון המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 118 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 הפיקוח של המל"ג על הסיוע של המוסדות לסטודנטים משרתי מילואים המל"ג כאמור היא הגוף המאסדר האחראי על המוסדות להשכלה גבוהה. בין היתר, תפקידה להסדיר את פעילות המוסדות להשכלה גבוהה ולפקח עליהם לשם קידום ושמירה על אינטרסים ציבוריים, ובהם גם האינטרסים של ציבור הסטודנטים. החלטות המל"ג מחייבות את כלל המוסדות הנמצאים בפיקוחה, ועליה לאכוף את החלטותיה. לצורך ביצוע אכיפה ובקרה האגף האקדמי במל"ג מבצע מדי שנה בקרות רוחב במוסדות להשכלה גבוהה בנושאים שונים. בקרה על ביצוע משימות או תוכניות מתוכננות מחזקת את הקשר בין הגוף המפקח לגוף המפוקח ומשפרת את יעילות הביצוע41. הבקרה משמשת כלי להבטחת יישום יעדים ומטרות של גוף או של מוסד. תהליך הבקרה כולל השוואה בין הביצוע לבין התכנון, ניתוח הפערים העולים מההשוואה, הפקת לקחים והכנסת שינויים במטרה להקטין פערים בלתי רצויים. על פי סעיף 19א לחוק זכויות הסטודנט קבעה המל"ג את כללי זכויות הסטודנט, ומתוקף כך, וגם מתוקף סמכויותיה הכלליות כגוף המאסדר של ההשכלה הגבוהה במדינה, היא אחראית לפיקוח על יישום הכללים שקבעה. בהתאם לכך, ראוי כי היא תבצע בחינה ובקרה על המענים שקיבלו הסטודנטים בפועל במהלך שנת הלימודים התשפ"ד, על פי המתווים השונים, ועל איכות מענים אלו. היעדר מנגנוני פיקוח סדורים על המענים הניתנים לסטודנטים משרתי מילואים כדי לוודא שהחלטות המל"ג מיושמות בפועל וכי סטודנטים משרתי מילואים מקבלים את המענים השונים שהם זכאים להם, נדרשה המל"ג לקדם תוכנית פיקוח ובקרה שתכלול בין היתר הקצאת משאבים וכוח אדם הן במל"ג והן במוסדות האקדמיים. הביקורת בחנה את פעילות המל"ג בנוגע לפיקוח והבקרה שקיימה בנושא. פיקוח ובקרה על יישום כללי זכויות הסטודנט לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל כללי זכויות הסטודנט נקבעו כאמור בשנת 2012. הביקורת העלתה כי במשך יותר מעשור, עד אוקטובר 2023, לא בחנה המל"ג באופן רוחבי אם המוסדות להשכלה גבוהה עומדים בכללי זכויות הסטודנט ולא אספה מידע על יישומם; למשל, המל"ג לא ידעה אם המוסדות מינו רכז מילואים, אם נקבעו נהלים להגשת בקשה להתאמות מצד סטודנטים משרתי מילואים ואם המוסדות מפרסמים מדי שנה,בין השאר באתר שלהם במרשתת, את הדרכים לקבלת השירותים המיועדים למשרתי מילואים. כחודש לאחר תחילת המלחמה, בנובמבר 2023, החל לראשונה האגף האקדמי במל"ג, באמצעות אגף אכיפה, לבדוק את מידת עמידתם של המוסדות בכללי זכויות הסטודנט ואת יישומן של החלטות המל"ג בנוגע לטיפול בסטודנטים משרתי מילואים. הבדיקה כללה בחינה של אתרי המוסדות במרשתת ושל התקנונים שלהם. 41 מדריך התכנון הממשלתי (2010), עמ'76. מבקר המדינה | דוח מיוחד 119 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 בדיקת האגף האקדמי לגבי מידת עמידת המוסדות בכללי זכויות הסטודנט ויישום החלטות המל"ג, שבוצעה לראשונה רק לאחר פרוץ המלחמה, העלתה כי חלק מהמוסדות כלל אינם עומדים בכללי זכויות הסטודנט. יצוין כי האגף האקדמי מסר לצוות הביקורת כי לאחר פנייתו בנושא תוקנו הליקויים. פיקוח ובקרה על המענים שהציעו המוסדות בשנת הלימודים התשפ"ד בקרה באמצעות מדידת הביצוע בפועל מאפשרת הערכה מושכלת של תוכניות לצורך ביצוע שינויים42. מדידת הביצוע מאפשרת בחינה שיטתית של גורמים להצלחה ולאי-הצלחה, שבעקבותיה ניתן לקיים תהליך הפקת לקחים והסקת מסקנות בדבר התאמת המענים לצרכים, וזאת לצורך טיובם בהמשך, אם יידרש43. בחודשים יוני-אוגוסט 2024, לקראת סוף סמסטר ב' של שנת הלימודים התשפ"ד, החל האגף האקדמי לבדוק אתהמענה בפועל לסטודנטים משרתי מילואים ואתהקשיים האקדמיים והמינהליים במתן המענה כאמור.נציגי האגף האקדמי קיימו פגישות עם מנהלים, אנשי סגל, צוותי מינהלה וסטודנטיםב-20מוסדות ברחבי הארץ. התובנות שעלו בבדיקה זו הוצגו לפני פורום החירום וכן בישיבת המל"ג שהתקיימה בספטמבר 2024. הבדיקה האמורה העלתה כי המוסדות הרחיבו אומנם את המענים הניתנים לסטודנטים משרתי מילואים, מעבר למענים הקבועים בכללים, אולם נמצאו פערים בנוגע להתנהלות השוטפת של המוסדות. בין השאר, עלה כי סטודנטים משרתי מילואים הלומדים בשנה א' לתואר הראשון שנעדרו מתחילת הלימודים, פספסו מידע מינהלי חשוב והרגישו מנותקים מהבחינה החברתית וכי רק חלק מהמוסדות הבינו את הבעיה והעניקו לסטודנט החוזר מהמילואים את הידע המינהלי הנדרש. נוסף על כך, נמצא כי מוסדות הלימוד השונים לא שיתפו ביניהם מידע, ולעיתים גם בתוך אותו מוסד לא היה שיתוף מידע לצורך פתרון קשיים ובעיות. לצד הפערים בהתנהלות השוטפת העלתה הבדיקה גם כי כללי זכויות הסטודנט הקיימים אינם נותנים מענה במצב שבו תקופת המילואים הארוכה צפויה עוד להימשך, כפי שניתן לצפות בשנים הקרובות, ויש לתקן כללים אלו כך שיתנו מענה על קשיים שמשרתי המילואים מתמודדים עימם וצפויים להתמודד עימם ביתר שאת גם בעתיד. בביקורת עלה כי הפיקוח והבקרה של המל"ג על המענה בפועל לסטודנטים בשנת הלימודים התשפ"ד בוצעו באופן אקראי ולא במסגרת תוכנית סדורה, ובלי שהוקצו לכך משאבים ייעודיים. המל"ג גם לא בחנה אפשרויות שונות בנושא, לרבות האפשרות שהפיקוח והבקרה ייעשו באמצעות מיקור חוץ, או באמצעות מנגנוני אכיפה פנימיים בתוך המוסדות עצמם לבדיקת יישום המענים הניתנים למשרתי מילואים ואיכותם. פורום החירום הוקם כאמור באוקטובר 2023, בסמוך לפרוץ המלחמה, ותפקידו הוא להמליץ למל"ג בנושאים דחופים הקשורים להשכלה הגבוהה בעת המלחמה ולהציג לפניה צרכים דחופים העולים בשל מצב זה. בחודש וחצי הראשונים לפעילותו ועד פתיחת שנת הלימודים התשפ"ד (בדצמבר 2023) קיים הפורום שישה מפגשים. 42 מדריךהתכנון הממשלתי (2010), עמ'58. 43 מדריך התכנון הממשלתי (2010), עמ'76. מבקר המדינה | דוח מיוחד 120 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 פורום החירום שמל"ג ייסד באוקטובר 2023 ושהורכב משבעה חברי המל"ג ונציג של התאחדות הסטודנטים הארצית, ושבראשו עמד יו"ר הוות"ת, הפסיק להתכנס בדצמבר 2023. הוא התכנס פעם נוספת בספטמבר 2024 - לאחר תום שנת הלימודים התשפ"ד. מכאן עולה כי במהלך כל שנת הלימודים התשפ"ד לא התקיימו ישיבות של פורום החירום, לא נדונו בו ההשפעות של ההתפתחות וההתמשכות של המלחמה על שנת הלימודים ועל הסטודנטים משרתי מילואים. המל"ג מסרה בתשובתה כי חלק מהנושאים נידונו ישירות בפורום מל"ג וייתרו את הדיון המקדים בפורום החירום. יו"ר הוות"ת מסר בתשובתו מיולי2025 כי המל"ג לא הסמיכה את פורום החירום לדון בהשפעות של ההתפתחות וההתמשכות של המלחמה על שנת הלימודים ועל הסטודנטים משרתי המילואים. משראתה המל"ג לנכון להקים פורום מצומצם כגוף ממליץ בנושאים דחופים הקשורים להשכלה הגבוהה בעת המלחמה, ראוי היה, בעיקר בשל ההתפתחות וההתמשכות של המלחמה וההשפעה הקשה של מצב זה על ההשכלה הגבוהה, ונוכח תשובתה של המל"ג כי רק חלק מהנושאים נידונו ישירות בפורום מל"ג, כי פורום החירום ימשיך לפעול ולזהות צרכים שעולים מן השטח, לבדוק כיצד הם מקבלים מענה בפועל ולהמליץ למל"ג בנושאים דחופים הקשורים למלחמה ושיכולים להביא למתן מענה מועיל לסטודנטים משרתי מילואים. עיגון המתווה שהציעו המוסדות בשנת הלימודים התשפ"ה בכללים באוקטובר 2024 דנה המל"ג במענים שיינתנו לסטודנטים בשנת הלימודים התשפ"ה. בדיון הוצגו ההסכמות בין ועד ראשי האוניברסיטאות, ועד ראשי המכללות האקדמיות הציבוריות, פורום הנשיאים והנשיאות של המכללות האקדמיות לחינוך בישראל והקמל"ר הנוגעות למענים שהם יציעו למשרתי מילואים בשנת הלימודים התשפ"ה. לפי ההסכמות, המענים שיוצעו בשנת הלימודים האמורה דומים במהותם למענים שהוצעו בשנת הלימודים התשפ"ד והם יינתנו גם לסטודנטים שנעדרו בשל שירות קבע "ייעודי קדמי" או עקב פציעה במלחמה במהלך השירות. כמו כן, לפי ההסכמות, המוסדות יאפשרו גם לסטודנטים מאוכלוסיות נוספות שאינן משרתות במילואים ונתקלו בקשיים עקב המלחמה לפנות בבקשות לקבלת ההתאמות והמענים בדומה לאלו שניתנו למשרתי המילואים, ובכלל זה סטודנטים המשרתים בשירות קבע ובמערכת הביטחון, נפגעי השבעה באוקטובר, ומשרתי כוחות ההצלה והרפואה (להלן-מתווה התשפ"ה). לפי מתווה התשפ"ה, המוסדות מחויבים לעמוד בתנאיו, ובסוף כל סמסטר יגישו דיווח למל"ג על עמידתם בתנאי המתווה, אם יידרשו לכך על ידי אגף האכיפה של המל"ג. יצוין כי להבדיל מהמענה שניתן לסטודנטים בשנת הלימודים התשפ"ד, שבא לידי ביטוי בהוראת שעה מחייבת לכללי זכויות הסטודנט, המענה שנדון בנוגע לשנת הלימודים התשפ"ה היה מענה במסגרת מתווה הסכמי של המוסדות והקמל"ר, כאשר לפי עמדת הייעוץ המשפטי של המל"ג, כפי שהובעה בישיבת המל"ג, הוא אינו מחייב ולא ניתן לאוכפו אם יימצא כי המוסדות אינם עומדים במתווה האמור. על רקע ההסכמות בין המוסדות להשכלה גבוהה והקמל"ר לפיהן המוסדות להשכלה גבוהה יתנו מענים לסטודנטים משרתי מילואים הדומים לאלו שהוצעו בשנת הלימודים התשפ"ד (במסגרת הוראת השעה) ואף ירחיבו מענים אלו גם לאוכלוסיות נוספות, החליטה המל"ג שלא לעגן את המתווה שסוכם במסגרת מבקר המדינה | דוח מיוחד 121 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 חוקית באמצעות הארכת הוראת השעה אלא רק להכין נוסח לתיקון הכללים ולאשרו על-ידי משרד המשפטים כדי שבמידה שהיא תראה שהמוסדות אינם פועלים על פי מתווה התשפ"ה היא תוכל לתקן את הכללים באופן מיידי ולפרסם הוראת שעה שתעגן את ההסכמות. משרד המשפטים מסר בתשובתו מיולי 2025 כי באוקטובר 2024 התקבלה החלטת המל״ג ולפיה המל"ג סומכת את ידה על המתווה שהושג, וזאת במקום תיקון כללי זכויות הסטודנט. בהמשך להחלטת המל״ג האמורה, ונוכח העדפת המוסדות להשכלה גבוהה לפעול לפי המתווה המוסכם בין המוסדות להשכלה גבוהה ובין הקמל"ר, המל״ג עדכנה כי בשלב זה אין בכוונתה לקדם את תיקון כללי זכויות הסטודנט. עקב כך לא היה נדרש להשלים את העבודה על נוסח התיקון של הכללים, והעבודה בנושא נעצרה. המל"ג מסרה בתשובתה כי המתווה ש קבע בין הקמל"ר לבין המוסדות האקדמיים והובא לפ י המל"ג בישיבותיה בספטמבר ואוקטובר 2024, הוא מסמך המחייב את המוסדות בפעולתם מול הסטוד טים, אף שאי ו חלק מכללי המועצה. המל"ג הוסיפה כי קיימה דיון מקיף ורציני בנושא המתווה לשנת הלימודים התשפ"ה, סמכה את ידה על המתווה שגובש בין המוסדות לקמל"ר ובד בבד גיבשה נוסח כמעט סופי לכללים לשימוש במידת הצורך. מיום קבלת ההחלטה ועד למועד מסירת התשובה לא התקבלו תלונות אשר בגינן היה צורך לעגן את המתווה בכללים. עוד מסרה המל"ג כי כמאסדרת (רגולטורית) היא צריכה להפעיל את סמכויותיה במקום שבו יש צורך בלבד, זאת בין היתר לאור החלטות ממשלה בעניין אסדרה חכמה והפחתת העומס האסדרתי. על כן כאשר המוסדות הגיעו למתווה מוסכם על כולם, ואשר גם יושם באופן ראוי על ידם, לא היה מקום או צורך להתערב ולקבוע כללים במקומו. לפיכך בדיון בראשות ממלא מקום מנכ"ל המל"ג שהתקיים במרץ 5202 הוחלט כי בשלב זה ניתן לעכב את המשך קידום נוסח הכללים עד קבלת הנחיה אחרת מהמל"ג. ור"ה מסר בתשובתו כי בנסיבות החירום שמולן הוא ניצב יש הצדקה למתן התאמות למשרתי המילואים, והמוסדות כולם, ללא יוצא מן הכלל, הבינו את החשיבות שבדבר ונרתמו לעניין באופן מלא. ור"ה ציין כי עיגון קבוע ונוקשה של הקלות הוא בלתי רצוי, ויש להימנע מהסדרים שאינם רגישים לצרכים משתנים. יש להותיר את קביעת הסדרי הסיוע בידי המוסדות, כפי שנעשה, באופן שיאפשר בקרה, הפקת לקחים והתאמה לצרכים המשתנים. ור"מ מסר בתשובתו מיולי 2025 כי לעמדתו, היעדר עיגון המתווה בחקיקה לא פגע במחויבות המכללות ליישום המתווה ובזכויות הסטודנטים. נוסף על כך, נקבע שוור"מ ּוור"ה יתחייבו לסייע בקיום מלא של המתווה. הקמל"ר מסר בתשובתו כי ברוב המוחלט של המקרים שבהם הובאה לידיעתו טענה בעניין מימוש המתווה, נעשו פעולות ממשיות מטעם הארגונים היציגים ור"ה (ועד ראשי האוניברסיטאות) ּוור"מ (ועד ראשי המכללות האקדמיות הציבוריות) לאכיפת המתווה. בביקורת עלה עוד שגם בנוגע לשנת הלימודים התשפ"ה לא דנה המל"ג בגיבוש תוכנית פיקוח מוסדרת, מגובה במשאבים ולוחות זמנים מתאימים נדרשים, על יישום המתווים ועל כללי זכויות הסטודנט, אם באמצעות האגף האקדמי שאחראי על האכיפה ואם באמצעות מיקור חוץ. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג כי היה עליה לקבוע תוכנית בקרה סדורה לפיקוח על המענים שהוצעו בשנת הלימודים התשפ"ד ועל מתווה התשפ"ה. כמו כן, היה עליה להנחות את המוסדות להקים מנגנוני מבקר המדינה | דוח מיוחד 122 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 בקרה פנימיים. הכול, כדי לוודא כי סטודנטים משרתי מילואים מקבלים את מלוא הזכויות שהם זכאים להן לצורך השלמת לימודיהם באופן מיטבי. במסגרת הפיקוח והבקרה של המל"ג עליה לקבוע מנגנוני בקרה ואיסוף נתונים, כדי לוודא שהמענים הניתנים לסטודנטים משרתי מילואים אכן מיושמים בפועל ועונים על צורכיהם. כן יש להמשיך לקיים בקרה ופיקוח שוטפים אחר יישום כללי זכויות הסטודנט במוסדות הלימוד השונים. בקרה זו חשובה בפרט מאחר שהמענים הניתנים, נכון למועד סיום הביקורת, הם במסגרת הסכמית בלבד ולא עוגנו בחקיקה. ובשים לב להחלטת המל"ג כי אם יימצאו פערים ביישום המתווה ההסכמי, יעוגנו הכללים שנקבעו במתווה בחקיקה. נוכח התמשכות המלחמה והיקפם הגדול של סטודנטים משרתי המילואים מוצע כי המל"ג תפעל לכינוסו של פורום החירום מידי תקופה, לצורך העלאת צרכים, טיוב המענים הניתנים למשרתי המילואים והסרת חסמים ככל שישנם למתן מענה מיטבי. היעדר בקרה על מימוש תקציבי התמיכה במוסדות במלחמת חרבות ברזל כאמור, במהלך שנת הלימודים התשפ"ד אישרה ות"ת שתי תוכניות תמיכה בתקציבים של520מיליון ש"ח עבור מערך התמיכה במוסדות ו-55 מיליון ש"ח עבור תוכנית 100 פלוס44. להלן בלוח נתוני תקצוב מול ביצוע של תוכניות התמיכה במוסדות: לוח 2: ביצוע מול תקצוב של תוכנית מערך התמיכה במוסדות ותוכנית 100 פלוס (במיליוני ש"ח) התוכנית התקציב הביצוע הפער מלגה בגובה שכר לימוד מלא במכללה האקדמית ספיר ובמכללה 80 88.9 8.9+ האקדמיתתל חי רשת ביטחון למכללה האקדמית ספיר ולמכללה האקדמית תל חי 240 0 240- תוכנית התמיכה במוסדות למתן מענה רחב למניעת נשירה וגרירת 140 83 57- התואר הגדלת קרן הסיוע עבור סטודנטים משרתי מילואים לשנת הלימודים 30 14.9 15.1- התשפ"ד תוכנית 100 פלוס 55 41 14- על פי נתוני המל"ג, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהלוח עולה כי המוסדות לא ניצלו את כל התקציבים שהוקצו להם לצורך סיוע בהעמדת מערך הוראה להשלמות עבור סטודנטים המשרתים במילואים. כך, מתקציב של 195 מיליון ש"ח (תוכנית התמיכה למתן מענה רחב למניעת נשירה וגרירת התואר ותוכנית 100 פלוס) ניצלו המוסדות124 מיליון ש"ח בלבד - פחות משני שלישים מהתקציב שיועד למטרה זו. עוד עולה כי המוסדות הפועלים באזורי הלחימה ובקווי העימות בדרום ובצפון (המכללה האקדמית ספיר והמכללה האקדמית תל חי) לא נזקקו להפעיל את רשת הביטחון שהוקצתה להם בסך של כ-240 מיליון ש"ח. 44 מענים המיועדים למשרתי מילואים מעל100יום. מבקר המדינה | דוח מיוחד 123 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 המל"ג מסרה בתשובתה כי המוסדות אינם יכולים לחזות מראש כמה סטודנטים אכן יגויסו בפועל, מה יהיה זמן שירותם, ומה הם המענים המדויקים שיידרשו בפועל לאורך זמן. לפיכך הביצוע החלקי נבע בעיקרו מהעובדה כי האומדן התבסס על תו ים גבוהים מה תו ים בפועל. כמו כן, דיווחי המוסדות אינם יכולים להצביע על צורכי המוסדות,והתוכניתנבנתהבתיאוםעםהתאחדותהסטודנטיםהארצית ואמורה להיות מאושרת באגודה המקומית של כל מוסד,שכן אלה הגורמים שמכיריםבאופן הטוב ביותראת צורכי הסטודנטים. לגבי רשת הביטחון למכללה האקדמית ספיר ולמכללה האקדמית תל חי מסרה המל"ג בתשובתה כי רשת הביטחון נועדה להיכנס לפעולה במקרה של ירידה במספר הלומדים במוסדות הפועלים באזורי לחימה ובקווי העימות. בפועל, לא היה צורך בהפעלת רשת הביטחון. בפברואר 2025 דנה הוות"ת במערך התמיכה במוסדות ובסטודנטים בצל מלחמת חרבות ברזל לשנות הלימודים התשפ"ה-התשפ"ז (אוקטובר 2024 - ספטמבר 2027) (להלן - מערך תמיכה במוסדות לשנות הלימודים התשפ"ה-התשפ"ז). נוכח התפתחות המצב הביטחוני, ובמטרה להבטיח את שילובם של הסטודנטים המשרתים במילואים באופן מוצלח, החליטה הוות"ת בין היתר על תוכנית תמיכה במוסדות, כדי לאפשר להם לתת מענה רחב לסטודנטים ולמנוע נשירה וגרירת התואר. התוכנית מכסה את עלות השלמת קורסים לסטודנטים באמצעות האוניברסיטה הפתוחה, מאפשרת ביטול תשלום קנס בגין גרירת קורסים בשל שירות מילואים לגבי שנת הלימודיםהתשפ"הויוצרתרשת ביטחון במקרה של ירידה במספרי הסטודנטים עבור שנות הלימודים התשפ"ו-התשפ"ז (אוקטובר 2025 - ספטמבר 2027.) נמצא כי המל"ג והוות"ת לא בחנו במסגרת הכנת מערך תמיכה במוסדות לשנה"ל התשפ"ה-התשפ"ז, או בכל דרך אחרת, את הסיבות בגינן מוסדות הלימוד ניצלו פחות משני שלישים מהתקציב שיועד להם לשנת הלימודים התשפ"ד (124 מיליון ש"ח בלבד מתוך תקציב של 195 מיליון ש"ח) לצורך מתן עזרה לסטודנטים אשר שירתו במילואים, ולא בחנו אם הניצול החסר נובע מחסמים שלא אפשרו ניצול יעיל של התקציבים, מקשיים אחרים שמנעו מהמוסדות לנצל את התקציב ביעילות או מכך שההערכה הראשונית של המל"ג בנוגע לצורכי המוסדות הייתה גבוהה מהצורך. עוד נמצא כי המל"ג והוות"ת לא דנו בניצול התקציבי לגבי שנת הלימודים התשפ"ד ולא בחנו בהתאם לכך את צורכי המוסדות, ולא לקחו זאת בחשבון בדיון על התמיכה התקציבית למוסדות בשנת הלימודים התשפ"ה. תשובת מל"ג לעיל שלפיה התקציב התבסס על אומדנים מחזקת את חשיבות הבחינה של הסיבות לניצול החסר של התקציב שיועד למענה לסטודנטים משרתי מילואים. על המל"ג ועל הוות"ת למפות את הסיבות לפערים שבין התקציב שיועד למוסדות לצורך מתן מענים לסטודנטים משרתי מילואים לבין מימושו בפועל, ולהחליט לגבי תוכנית תמיכה עתידית. עלה כי בין המוסדות השונים יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת בסטודנט משרת מילואים - באוניברסיטאות ההבדלים מגיעים ליותר מפי שניים (כ-3,800 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים באוניברסיטה אחת לעומת כ-1,700 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים באוניברסיטה אחרת), ובמכללות ההבדלים מגיעים עד כמעט פי ארבעה (כ-4,300 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים במכללה אחת לעומת כ-1,100 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים במכללה אחרת). מבקר המדינה | דוח מיוחד 124 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ואולם נמצא כי המל"ג לא בחנה את הסיבות לשונות הרבה בין המוסדות השונים בהשקעה הממוצעת בסטודנט משרת מילואים. המל"ג לא ניתחה את דיווחי המוסדות כדי ללמוד מהם על צורכי המוסדות, ואם ההבדלים בניצול תקציבי התמיכה נובעים מסיבות כגון גודל המוסד, מספר הסטודנטים משרתי המילואים בו ותחומי הלימוד בו או מפערים באיכות של המענה שהוצע לסטודנטים ובהיקפו, דבר שיש בו כדי להצביע על השקעה כספית ומענה לא מיטביים בחלק מהמוסדות. מומלץ למל"ג ולוות"ת לדון בביצועי המוסדות כפי שמשתקף בדוחות הביצוע כדי להפיק לקחים ותובנות וכדי שדוחות הביצוע ישמשו לה כלי לקביעת דרכי הפעולה לשנים הבאות. במסגרת זו מוצע להן בין השאר לבחון את הביצועים התקציביים ואת התאמת מתווה התמיכה לצורכי המוסדות בהתאם לגודל המוסד, תחומי הלימוד ומספר הסטודנטים משרתי מילואים ולהתחשב בקריטריונים אלו בקביעת גובה התקצוב. מומלץ למוסדות להשכלה גבוהה לבחון את הפער בין התקציב שיועד להם לצורך מתן מענים למשרתי המילואים לבין מימושו בפועל, ולפעול על מנת לתת למשרתי המילואים את המענה המיטבי במסגרת התקציב שיועד לכך. על מוסדות הלימוד שלא ניצלו את מלוא התקציב לוודא כי המענה שהם הציעו היה מיטבי על אף שהם לא ניצלו את מלוא התקציב שיועד לשם כך. נשירת סטודנטים משרתי מילואים היעדרות ממושכת מהלימודים בעקבות שירות מילואים, לצד המתח הנפשי הנלווה לשירות זה, עלולים להביא להארכת תקופת הלימודים, לדחיית קורסים משנה לשנה, ולעיתים אף להפסקת הלימודים באופן מלא-נשירה. כמו כן, ייתכנו מצבים שבהם סטודנטים משרתי מילואים שבים אל ספסל הלימודים, נוכחים בשיעורים ונותרים רשומים במוסד האקדמי, אך הם אינם משתתפים באופן פעיל בתהליך הלמידה. מצב זה עשוי לבוא לידי ביטוי באי-הגשת מטלות, בהימנעות מהשתתפות בדיונים אקדמיים ובניתוק חברתי מהסטודנטים האחרים ומהקהילה האקדמית45. תופעה זו מתוארת במקרים מסוימים כנשירה סמויה. איסוף נתונים שיטתי הוא אחת מהדרכים לוודא כי סטודנטים משרתי מילואים לא ייפגעו מהבחינה האקדמית עקב שירותם במילואים, לא יפסיקו את לימודיהם ולא יימצאו במצב של נשירה סמויה. קיימת חשיבות יתרה לאיסוף נתונים מסטודנטים משרתי מילואים אשר הפסיקו את לימודיהם, ולבחון את הגורמים שהובילו לנשירה. מידע זה עשוי לספק תמונה מלאה ומעמיקה על האתגרים בשטח, ובכך לאפשר למקבלי ההחלטות לגבש מדיניות מושכלת ומבוססת צרכים. בנובמבר2024דנהמל"ג בנשירה של סטודנטים בעקבות שירות מילואים.בדיון הוצגו נתוני הנשירה שמל"ג אספה ממוסדות הלימוד, תוך ציון הסתייגות לפיה הנתונים שנאספו אינם סופיים, וכן כי קיימות שונות בהגדרה של "נשירה" בין המוסדות ומשכך סביר כי קיימת חוסר אחידות בדיווחי המוסדות בנושא. 45 Tinto, V. (1993). Leaving College: Rethinking the Causes and Cures of Student Attrition. University . Retention, persistence and success in on‐campus higher education,of Chicago Press ; Yorke, M. (2004) 352.-and their enhancement. Studies in Higher Education, 29(3), p. 335 מבקר המדינה | דוח מיוחד 125 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מהנתונים שאספה המל"ג מהמוסדות באוקטובר 2024 עולה כי בשנת הלימודים התשפ"ד נשרו 1,423 סטודנטים(לתואר ראשון ושני)משרתי מילואים, שהם2.6%מהסטודנטים משרתי המילואים. נתוניםאלו אינם כוללים את האוניברסיטה הפתוחה בגלל מאפייניה השונים ואת אוניברסיטת בר-אילן, שלא היו לה נתונים סופיים.המל"ג ציינהכימדובר בשיעורנשירהנמוך משיעור הנשירה בקרב כלל הסטודנטיםבאותה השנה (5.2%,) אולם לפי המל"ג יש קושי לבצע השוואה בין שתי קבוצות אלו מאחר שהן אינן שוות במאפייניהן. אוניברסיטת בר-אילן מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ביולי 2025 כי בשנת הלימודים התשפ"ד נשרו 302 משרתי מילואים שלמדו בה. המל"ג מסרה בתשובתה כי הנתונים אספו ישירות מן המוסדות להשכלה גבוהה ועל בסיסם ידעו המל"ג והוות"ת מה הוא היקף ה ושרים הראשוני נכון למועד האיסוף. המל"ג ציינה כי בשל מגבלת תו ים זו, התשתית המתודולוגית הבעייתית של האיסוף וחלקיות ה תו ים ובהי תןהעובדה שלהתמשכות המלחמה, היא פנתה ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) בבקשה לבדוק את נתוני הנשירה של סטודנטים המשרתים במילואים. בספטמבר2025, לאחר סיום הביקורת, פרסמה הלמ"ס46נתונים על נשירה של סטודנטים משרתי מילואים שהתחילו ללמוד בשנת התשפ"ג (אוקטובר 2022 - ספטמבר 2023) ולא היו רשומים בשנת הלימודים התשפ"ד (שנת המלחמה). לפי הסקר של הלמ"ס, שיעור הסטודנטים משרתי המילואים שלמדו בשנת התשפ"גלתואר ראשוןוהפסיקו את לימודיהםלאחר שנה(דהיינו לא התחילו את שנת הלימודים התשפ"ד, שנת הלימודים השנייה שלהם) הוא כחצי משיעור הסטודנטים כאמור שלא שירתו, 4.7% לעומת 8.5%, בהתאמה. הקמל"ר מסר בתשובתו כי איסוף סדור ושיטתי של מידע על סטודנטים משרתי מילואים עשוי להועיל לזיהוי סטודנטים בסכנת נשירה ולאיתור מגמות ולסייע בהתאמת פתרונות. עם זאת, המגבלות הקיימות כיום על שיתוף המידע בין צה"ל לבין המל"ג מכוח חוקי הגנת הפרטיות והפרדת הסמכויות מהווים אתגר, והקמל"ר פועל לתת לו מענה. הקמל"ר ציין כי נראה שבכל תרחיש יידרש סיוע של המחוקק ושל גורמי הגנת הפרטיות במשרדי הממשלה השונים כדי לתת מענה כאמור. בביקורת עלה כי פרט לאיסוף המידע בדבר נתוני הנשירה שהתבצע באוקטובר 2024 וכלל נתונים שאינם סופיים ואינם נשענים על הגדרות אחידות, ופנייה כאמור ללמ"ס, המל"ג לא אספה מהמוסדות נתונים על סטודנטים שהקפיאו את לימודיהם או הפחיתו את מספר הקורסים שאליהם נרשמו. עוד עלה כי אף שמל"ג ידעה כי קיימת שונותבאופןבוהמוסדותהשוניםמגדיריםאת המונח"נשירה"ובסיווגהנתונים שהם מבצעים בהתאם להגדרה זו, היא לא פעלה לקביעת תבחינים אחידים, כדי שיהיה ניתן לגבש מסד עובדתי מהימן ומדויק לגבי נתוני הנשירה במוסדות השונים בדיווח שנשלח אליה. 46 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, "השפעת שירות המילואים במלחמת 'חרבות ברזל' על המשרתים/ות ועל בני/בנות זוגם/ן מבחינת תעסוקה, לימודים ומצב כלכלי- ממצאים מתוך סקר משפחות משרתי מילואים,2025." מבקר המדינה | דוח מיוחד 126 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 עוד עלה בביקורת כי המל"ג לא ביקשה מהמוסדות לבחון את מחוללי הנשירה וכי נתוני הנשירה שביקשה הם על מספר הנושרים בלבד וללא התייחסות לסיבות לנשירה. הדבר אינו מאפשר גם לפלח את הנתונים, למשל לפי פקולטות או שנת הלימודים של הסטודנט, שיכולים אף הם להצביע על מגמות נשירה לפי מאפיינים שונים. ניתוח הסיבות חשוב מכמה נימוקים: ראשית, כדי לוודא שסטודנט משרת מילואים, אשר נשא בנטל הלאומי, שילם מחיר משפחתי וכלכלי כבד, וראוי לכל הערכה על פועלו למען המדינה - לא ייאלץ להפסיק את לימודיו בשל סיבה הנובעת משירות מילואים, אשר ניתן היה לתת עליה מענה במסגרת המוסד האקדמי. שנית, כדי למנוע פגיעה עתידית במוטיבציה של סטודנטים משרתי מילואים לשוב ולשרת כאשר יידרשו לכך. שלישית, בראייה צופה פני עתיד, בשים לב להתמשכות המצב המלחמתי והצורך לוודא כי המענים שהמוסדות להשכלה גבוהה נותנים מותאמים לצורכיהם הייחודיים של סטודנטים משרתי מילואים. מטרת מענים אלו היא למנוע מצב שבו סטודנטים נאלצים להפסיק את לימודיהם בגלל שירותם החשוב, דבר שעלולות להיות לו השלכות מרחיקות לכת כמו הפסקת הלימודים כאמור, עיכוב ברכישת מקצוע ובהתפתחות המקצועית וירידה ביכולת ההשתכרות שלהם בעתיד. משרד מבקר המדינה העיר למל"ג, בדוח על פעולות המדינה להגדלת מספר העובדים בתעשיית ההיי-טק47, כי הוות"ת לא ביקשה מהאוניברסיטאות לבחון את הסיבות לנשירת הסטודנטים, ובכלל זה לא עמדה על כך שכדי להתמקד בבעיית הנשירה נדרש שיהיו בידיה נתונים על מאפייני הנושרים: מגדר, מגזר ותנאי קבלה (כמו ציון הבגרות וציון הבחינה הפסיכומטרית). לכן, אם נמסר המידע לוות"ת, היה המידע תוצאתי ולא נסיבתי, ועל כן הוא אינו מאפשר התמודדות תכליתית עם מחוללי הנשירה. בהיעדר מידע איכותי זה נפגמת היכולת של הוות"ת ושל המוסדות האקדמיים לגבש תוכנית לצמצום תופעת הנשירה. המל"ג מסרה בתשובתה שהנתונים שהיא מקבלת מהלמ"ס הם נתונים מינהליים, ואם יש עניין בממצאים איכותניים בנושא מסוים, כגון ניתוח סיבות לנשירה, יש לערוך סקר מקיף, דבר הדורש משאבים ייעודיים וזמן רב יותר עד לקבלת תשובות לשאלות שעל הפרק. לדברי המל"ג, על פי ממצאים ראשוניים שהתקבלו מהלמ"ס והצביעו על שיעורי נשירה נמוכים, אין הצדקה לערוך סקר ייעודי על נשירה של סטודנטים משרתי מילואים. משרד מבקר המדינה מעיר כי סקר הלמ"ס שפורסם הוא התחלה חשובה, אך הוא לא בדק נושאים חשובים בנוגע להשפעת המלחמה על שיעורי הנשירה, כגון נשירה מהלימודים בין שנת הלימודים התשפ"ד לשנת הלימודים התשפ"ה (בדגש על סטודנטים שהתשפ"ד הייתה שנת הלימודים הראשונה שלהם) והשפעת מאפייני השירות (שירות קרבי או לא קרבי) על הנשירה. מומלץ למל"ג, לצה"ל וללמ"ס לבצע בדיקה עיתית ורוחבית של נשירת סטודנטים משרתי מילואים לגבי כל שנת לימודים בנפרד, תוך השוואה בין המוסדות, ולפרסם את הנתונים לציבור. כמו כן, מכיוון שלמוסדות יש מידע מהקמל"ר מי משרת במילואים, על המל"ג לאסוף נתונים מכלל המוסדות כדי לגבש תמונת מצב רחבה בנושא, ליצור מסד נתונים מהימן ובמידת הצורך לקבוע הגדרות מתאימות כדי לוודא שמסד הנתונים שיש בידה הוא מדויק. עליה לנתח את נתוני הנשירה מהמוסדות השונים, בדגש על 47 מבקר המדינה,דוח שנתי71ב(2021), "המוכנות לשוק העבודה המשתנה", עמ'60. מבקר המדינה | דוח מיוחד 127 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מאפיינים הנוגעים לאופי שירותם במילואים של הנושרים, לתחומי הלימוד שלהם ולמוסדות הלימוד שהם למדו בהם, לזהות פערים ונתונים חריגים, ואם יש פערים - לבחון מה הן הסיבות להם. אם יתברר שיש נתוני נשירה חריגים בקרב משרתי המילואים, על המל"ג להוביל עם הקמל"ר בדיקה מעמיקה באמצעות סקר ייעודי כדי לזהות את מחוללי הנשירה. למ"ס מסרה בתשובתה מאוקטובר 2025 כי היא מקבלת את המלצת המבקר להעמיק את הניתוח הסטטיסטי על ציבור משרתי המילואים, הן מבחינת מאפיינים נוספים בתקופת זמן נתונה והן מבחינת המעקב העיתי, במידת האפשר. למ"ס ציינה כי פעילות בנושא זה היא בהתאם לצרכים המוגדרים על ידי מקבלי ההחלטות ובהתאם למסדי הנתונים העומדים לרשותה. ככל שמדובר בשימוש בנתונים מנהליים (ובכפוף לסוגיות של ביטחון מידע), אכן קיימת אפשרות להעמיק את הניתוח הסטטיסטי, בשיתוף פעולה עם צה"ל, כפי שנעשה עד כה. על המוסדות להשכלה גבוהה לעשות כל שביכולתם כדי לצמצם נשירה של סטודנטים משרתי מילואים. לצורך כך עליהם גם לאסוף נתונים, לנתח את הסיבות לנשירה ולנקוט פעולות שעשויות למנוע נשירה עתידית של סטודנטים משרתי מילואים. מומלץ גם שהמל"ג והקמל"ר יפעלו באופן סדור ושיטתי לאיסוף מידע מסטודנטים משרתי מילואים כדי לזהות סטודנטים בסכנת נשירה ולנקוט בפעולות שעשויות לסייע להם במטרה לצמצם את הסיכוי שינשרו. מוצע להשתמש בסקרים ובהליכי שיתוף ציבור, או בכל דרך אחרת מקובלת, באמצעות אגף אכיפה או באמצעות מומחים חיצוניים, וכן לפגוש באופן שיטתי גם סטודנטים ביחידות השדה במהלך שירותם הפעיל. ✰ ממצאי פרק זה מלמדים כי אף שבמועד סיום הביקורת חלפו יותר משנה וחצי מפרוץ מלחמת חרבות ברזל, לא גיבשה המל"ג תוכנית פיקוח מסודרת, מגובה במשאבים מתאימים נדרשים, כדי לוודא כי סטודנטים משרתי מילואים מקבלים את מלוא הזכויות שהם זכאים לקבל מהמוסדות כדי שיוכלו להשלים את לימודיהם באופן מיטבי. פערים בפיקוח של המל"ג על המענים שהמוסדות נתנו לסטודנטים עולים גם בכל הנוגע לבקרה התקציבית של ניצול המוסדות את תקציבי התמיכה שהועמדו לרשותם. נמצא כי המוסדות לא ניצלו את כל התקציבים שהוקצו להם לצורך סיועבהעמדת מערך הוראה להשלמות עבור סטודנטים המשרתים במילואים וכי בין המוסדות השונים יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת לסטודנט משרת מילואים. המל"ג לא בחנה את הסיבותבגינן מוסדות הלימוד ניצלו פחות משני שלישים מהתקציב שיועדלהם, לא ניתחה את סעיפי הניצול השונים כדי להבין את צורכי המוסדות, ואלו לא עמדו בפניה בדיון על התמיכה במוסדות בשנת הלימודים התשפ"ה. עוד נמצא כי המל"ג לא בחנה את הסיבות לשונות הרבה בין המוסדות השונים בהשקעה הממוצעת לסטודנט משרת מילואים ולא ביקשה מהמוסדות לבחון את מחוללי הנשירה של סטודנטים משרתי מילואים. מומלץ כי המל"ג תקבע מנגנוני בקרה ואיסוף נתונים סדורים כדי לוודא שהמענים הניתנים לסטודנטים אכן מיושמים בפועל, והם עונים על צורכי משרתי המילואים. כמו כן, על המל"ג למפות את הפערים בין התקציב שיועד למוסדות לצורך מתן מענים לסטודנטים משרתי מילואים לבין מימושו בפועל, וכןלמפות מבקר המדינה | דוח מיוחד 128 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 את הסיבות לשונות הרבה בין המוסדות השונים בהשקעה הממוצעת לסטודנט משרת מילואים. כמו כן, על המל"ג לאתר את הסיבות לנשירה של סטודנטים משרתי מילואים, לגבש מסד נתונים מהימן ולנקוט בפעולות שעשויות לסייע לצמצם את הסיכוי שינשרו. מוצע כי מוסדות הלימוד יבחנו את הפער בין התקציב שיועד להם לצורך מתן מענים למשרתי המילואים לבין מימושו בפועל, ועל מוסדות הלימוד שלא ניצלו את מלוא התקציב לוודא כי המענה שהם הציעו היה מיטבי על אף שהם לא ניצלו את מלוא התקציב שיועד לשם כך. על המוסדות להשכלה גבוהה לעשות כל שביכולתם כדי לצמצם נשירה של סטודנטים משרתי מילואים. לצורך כך עליהם לאסוף נתונים, לנתח את הסיבות לנשירה ולנקוט בפעולות שעשויות למנוע נשירה עתידית של סטודנטים משרתי מילואים. סיוע תקציבי למכללות אקדמאיות לחינוך בשנת הלימוד התשפ"ד מרבית המכללות האקדמיות לחינוך (15 מ-19 מכללות אקדמיות) תוקצבו על ידי משרד החינוך, ומיעוטן בידי הוות"ת. במכללות האקדמיות לחינוך לומדים כ-20,000 סטודנטים, מהם כ- 2,000 סטודנטים משרתי מילואים או סטודנטים שהם בני או בנות זוג של משרתי מילואים שלהם ילדים עד גיל 13. יו"ר רמ"א מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני2025כי במאי2024הוא פנה במכתב לשר החינוך, עם העתק למנכ"ל משרד החינוך, בבקשה לקבל תקציב לתמיכה במשרתי המילואים לפי הקריטריונים שמקבלים המוסדות המתוקצבים על ידי הוות"ת. במכתבו לשר החינוך הוא ציין: "כשהעלינו את בקשתנו נאמר לנו כי היא מוצדקת, אלא שעל אף שחלפה כמעט חצי שנה הנושא עדיין לא הוסדר. ככל ששאלנו נאמר לנו שהנושא בטיפול, אך עד כה לא קרה דבר. מבקשים לקדם את התקציב באופן מיידי כדי שנוכל לסייע למשרתות ומשרתי מילואים ובני/בנות זוגם הלומדים במכללות לחינוך". עד יוני 2025 משרד החינוך לא נענה לבקשתו48. מוצע למשרד החינוך לבחון דרכים שבהן המכללות לחינוך יוכלו לסייע לסטודנטים המשרתים במילואים לקבל מענה שוויוני מהמוסד שבו הם לומדים, בהתאם לסיוע שמקבלים סטודנטים הלומדים במכללות המתוקצבות על ידי הוות"ת. משרד החינוך מסר בתשובתו מספטמבר 2025 כי המכללות האקדמיות לחינוך עשו ככל יכולתן לסייע לסטודנטים, הן בפן האקדמי, שאליו נרתמו גם אנשי הסגל האקדמי והמינהלי, והן בפן הכלכלי ככל שאיפשר תקציבן. עוד מסר משרד החינוך כי בימים אלו הוא בוחן דרכים להגיע להסדר עם משרד האוצר במטרה להשוות את תנאי הסיוע לסטודנטים במכללות האקדמיות לחינוך לתנאים הנהוגים במוסדות המתוקצבים על ידי הוות"ת. 48 יצוין בהקשר זה שבסיכום דיון ועדת החינוך, התרבות והספורט שהתקיים ב-24.6.25 בנושא הצורך בקידום מתווה אחיד להשכלה הגבוהה בתקופת החירום, דרשה הוועדה לכלול במתווה הסיוע לסטודנטים במילואים גם את המכללות להכשרת מורים, שאינן מקבלות תקציבים למימון הסיוע. מבקר המדינה | דוח מיוחד 129 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תוכנית ארוכת טווח לסיוע לסטודנטים משרתי מילואים וכוחות הביטחון לאורך כל שנות קיומה פקדו את מדינת ישראל אירועי חירום משמעותיים ומלחמות קשות, ששיבשו את שגרת החיים של אזרחיה ותושביה. אירועי שבעה באוקטובר היו חריגים בעוצמתם ובהיקפם, ובעקבותיהם נאלצו המוסדות להתמודד עם גיוס מילואים של סטודנטים בהיקף נרחב ולתקופה ארוכה. כללי זכויות הסטודנט נועדו לתת מענה לסטודנטים המשרתים במילואים, אולם כפי שהתברר עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל, הם אינם מספקים מענה הולם במצבים שבהם סטודנטים נדרשים לשירות מילואים ממושך, או במצבים שבהם אחוז ניכר מהסטודנטים מגויסים בו זמנית, ולדבר יש השלכות ישירות על תקציב המוסדות והתנהלותם. כדי לתת מענה מיידי במצב המלחמתי המתמשך ביצעה המל"ג כמפורט לעיל כמה פעולות שמטרתן הייתה להציע מענים מיידיים, ובין השאר הנחתה את המוסדות לגבש מתווים שיתנו מענה למשרתי מילואים. עם זאת, מענים אלו גובשו תוך פרק זמן קצר ולטווח זמן קצוב שהתארך מפעם לפעם נוכח התמשכות המלחמה, ולא נתנו מענה ארוך טווח המספק ודאות למשרתי המילואים ולמוסדות בדבר ההטבות והמענים שהסטודנטים זכאים להם. נכון למועד סיום הביקורת, ונוכח המצב הביטחוני, ניתן לצפות שסטודנטים רבים ימשיכו להיקרא לשירות מילואים ממושך גם בשנים הקרובות. כל אלו, יחד עם החשיבות שביצירת סביבה תומכת לאותם משרתי מילואים המשלמים מחירים כבדים בגלל שירותם זה, והעברת מסר שלפיו ניתן לשלב שירות מילואים משמעותי עם השכלה אקדמית, מחדדים את הצורך בגיבוש תוכנית ארוכת טווח שתתאים את המענים שיינתנו למשרתי מילואים למציאות החדשה שנוצרה, כך שיתאפשר להעניק לאותם משרתי מילואים את הוודאות שיצליחו לשלב את ההשכלה האקדמית האיכותית הנדרשת עם שירות מילואים. הביקורת העלתה כי במהלך המלחמה עלה הצורך לעדכן את כללי זכויות הסטודנט ולהתאימם למצב החדש שנוצר. כמו כן, האגף האקדמי במל"ג ציין בפני פורום החירום כי "הכללים הנוכחיים לא נותנים מענה מלא למצב בו משך המילואים הארוך יימשך כפי שמתוכנן להיות בשנים הקרובות". בהמשך לכך, המליץ פורום החירום למל"ג בספטמבר 2024 להקים צוות שבו ישתתפו נציגי המוסדות האקדמיים, נציגי הסטודנטים, נציגי הקמל"ר ונציגי המל"ג והוות"ת, וזאת במטרה להציע תיקון לכללי זכויות סטודנטים משרתי מילואים שייתן מענה הנוגע למצב שנוצר. נמצא כי על אף המלצות פורום החירום, נכון למועד סיום הביקורת טרם דנה המל"ג בהקמת צוות לבחינת תיקון רוחבי וארוך טווח לכללי זכויות הסטודנט. האגף האקדמי לא העלה המלצה זו לדיון במל"ג בטענה כי הדיון שהתקיים בין המוסדות לקמל"ר בנוגע למתווה התשפ"ה עונה על צורך זה. עוד נמצא כי גם המענה התקציבי שגיבשה כאמור הוות"ת במסגרת מערך התמיכה למוסדות לשנה"ל התשפ"ה- התשפ"ז אינו פועל יוצא של ניתוח נתוני הביצוע של שנת הלימודים התשפ"ד, והוא אינו נבנה מתוך דיון על הפערים שעלו בין המוסדות הנוגעים לניצול תקציב שנת הלימודים התשפ"ד, כפי שהוצגו בדוח זה. התאחדות הסטודנטים מסרה בתגובתה כי הייתה שותפה למהלך של מתווה התשפ"ה באופן עקיף בלבד. התאחדות הסטודנטים ציינה כי היא הארגון היציג של הסטודנטים בישראל, והיא מקיימת שיח שוטף עם אגודות הסטודנטיםברחבי הארץ ומחזיקה במידע המבוסס ביותר על צורכי הסטודנטים בשטח.התאחדות הסטודנטים הוסיפה כי על המערכת בכללותה להיערך כבר כעת לשגרה חדשה שבה סטודנטים ייקראו מבקר המדינה | דוח מיוחד 130 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לעשרות ימי מילואים בשנה, ולא להניח כי ניתן להמשיך להסתמך על כללי זכויות הסטודנט, שנוסחו במציאות שבה עומס המילואים הממוצע הסתכם בימים מעטים בלבד בשנה. על המל"ג ועל שר החינוך העומד בראשה, בחלוף כמעט שנתיים של לימודים אקדמיים בצל מלחמת חרבות ברזל, לבצע בחינה מעמיקה של הצרכים העתידיים הן של המוסדות והן של הסטודנטים, תוך ניתוח נתוני הביצוע בפועל של התקציב שהועבר להם. הכול, כדי לגבש תוכנית ארוכת טווח הנוגעת למענים שיינתנו לסטודנטים משרתי מילואים, ולוודא שהמענים הניתנים להם מאפשרים את השלמת לימודיהם באופן מיטבי. מוצע כי התוכנית תגובש בשיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם הקמל"ר, מוסדות הלימוד ונציגי הסטודנטים, ובמסגרתה ייקבעו תוכניות ייעודיות בפקולטות עם שיעור גבוה של משרתי מילואים, שיתופי פעולה בין המוסדות, תמריצים ומענקים כלכליים, סיוע במעונות ותנאי קבלה. כמו כן, תיבחן ההשפעה התקציבית של התוכנית על מוסדות הלימוד. יצוין כי לא רק משרתי מילואים לקחו חלק פעיל במלחמת חרבות ברזל. לצידם פעלו גם אנשי כוחות הביטחון (לדוגמה, משטרת ישראל ושב"כ) ומשרתי סדיר וקבע. כמו כן, קיימות קבוצות נוספות שהושפעו באופן ישיר מהמצב, ובהן סטודנטים משרתי מילואים שנפצעו במהלך שירותם49. קבוצות אלו אינן מנויות בחוק זכויות הסטודנט וכללי זכויות הסטודנט אינם חלים עליהם. לאור ההשפעות הישירות של המצב הביטחוני ושל שירות המילואים גם על קבוצות אוכלוסייה שאינן מנויות בחוק זכויות הסטודנט, מוצע כי במסגרת גיבוש פתרון ארוך טווח יקדם שר החינוך, המשמש גם יו"ר המל"ג, מתן מענה גם לקבוצות אוכלוסייה נוספות המושפעות באופן ישיר ממצבי חירום ובמידת הצורך ירחיב את קבוצות האוכלוסייה המנויות בחוק זכויות הסטודנט. סיכום אירועי שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל שפרצה בעקבותיהם יצרו מצב שבו מאות אלפי אזרחים נקראו לשירות מילואים, וכ-%18 (כ-60,000) מהם סטודנטים. היקף הגיוס של משרתי המילואים היה גדול ומשך השירות היה ארוך באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות. הביקורת העלתה כי מתוקף תפקידה כמאסדרת של ההשכלה הגבוהה, החליטה המל"ג על שורה של צעדים, בסמוך לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, שמטרתם להעניק הטבות והתאמות לסטודנטים משרתי מילואים. לאחר כמה חודשים החליטה לתקן את כללי זכויות הסטודנט שהיו נהוגים עד אותו מועד ולהוסיף להם הוראת שעה שהרחיבה את המענים שמוסדות הלימוד מחויבים לתת למשרתי המילואים בשנת הלימודים התשפ"ד, כמו כן, המוסדות האקדמיים פעלו רבות בניסיון להשרות יציבות ובהירות ויזמו מהלכים שנועדו לתת לסטודנטים משרתי מילואים את המעטפת המיטבית כדי שיוכלו לשרת במילואים בידיעה שהמוסד יעמוד לצידם עם שובם לספסל הלימודים. 49 משרתי מילואים שנפצעו מסיימים את שירות המילואים שלהם ועוברים לחסות משרד הביטחון. צווי המילואים שלהם אינם כוללים את תקופת האשפוז והשיקום, ולכן מניין ימים אלו אינו נספר לצורך חישוב ההטבות המגיעות להם לפי כללי הסטודנט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 131 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 בביקורת נמצא כי המל"ג והמוסדות להשכלה גבוהה אומנם ביצעו פעולות רבות במטרה לסייע לסטודנטים משרתי מילואים. ואולם, לצד פעולות אלה, בביקורת נמצא כי בעוד מוסדות הלימוד היו סבורים כי הסטודנטים משרתי מילואים היו שבעי רצון מהמענה האקדמי שהם הציעו, בפועל שביעות רצונם של משרתי המילואים הייתה נמוכה עד בינונית דבר שצריך להדליק נורת אזהרה בקרב המל"ג ומוסדות הלימוד השונים. בסקר שביצע משרד מבקר המדינה ביוני 2024 עלה כי 41% מהסטודנטים משרתי המילואים אינם שבעי רצון מהסיוע שמוסד הלימוד הציע וכי לא היתה התאמה בין דרכי הסיוע האקדמי שהם תפסו כמועילות ביותר (תגבורים ותרגולים, סיכומים כתובים של שיעורים, הקלטות של שיעורים, קורסים מרוכזים ושבוע השלמה), לבין המעניםשהם ציינו כי המוסדות הציעולהם בפועל. כך גם בסקרים שביצעה התאחדות הסטודנטים בפברואר 2024 ובפברואר 2025; לדוגמה בסקר מפברואר 2025 עלה כי עדיין אחד מתוך חמישה סטודנטים לא הצליחו לסיים את הסמסטר כמתוכנן וכחצי מתוכם חוו קשיים גדולים ו-30% מהסטודנטים משרתי מילואים עדיין לא קיבלו תמיכה מיטבית מהמוסדות. נמצא כי מל"ג לא הנחתה את המוסדות להשכלה גבוהה לבצע סקרי שביעות רצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים ולבצע מעקב אחר צרכיהם השונים, לצורך טיוב המענים שהם מציעים להם ובשאלון המוסדות שערך משרד מבקר המדינה עלה ש-16מ-52 מוסדותלימוד (%64) לא ביצעוסקרשביעות רצון כאמור.עודנמצא כי מל"ג לא קבעההנחיותלגבי החזר שכר לימוד לסטודנטים שנקראו לשירות מילואים ונאלצו לבטל את לימודיהם וכי 12% ממוסדות הלימוד שענו על שאלון המוסדות השיבו כי לא נתנו החזר מלא של שכר הלימוד לסטודנטים משרתי מילואים שהפסיקו לימודיהם ו-32% השיבו כי לא נתנו החזר מלא שלדמי הרשמה.נמצא כי המוסדותלהשכלה גבוההלא ניצלו את כל התקציבים שהוקצו להם לסיוע בהעמדת מערך הוראה להשלמות עבור סטודנטים המשרתים במילואים וכי בין המוסדות השונים יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת עבור סטודנטים משרתי מילואים. נמצאו פערים בנוגע לפיקוח ובקרה של המל"ג על יישום המענים בפועל במוסדות הלימוד השונים: המל"ג לא גיבשה תוכנית פיקוח מסודרת, מגובה במשאבים ולוחות זמנים מתאימים נדרשים, כדי לוודא כי המענים שהמוסדות נותנים אכן מיושמים באופן מלא ואיכותי. נמצא כי המל"ג לא בחנה את הסיבות לניצול החסר של המוסדות בנוגע לתקציבים שיועדו להם לצורך תמיכה במשרתי מילואים; לא בחנה את הסיבות לשונות הרבה בין המוסדות בהשקעה הממוצעת לסטודנט משרת מילואים; לא אספה נתונים על סטודנטים משרתי מילואים שהקפיאו את לימודיהם או הפחיתו את מספר הקורסים שאליהם נרשמו; ולא ביקשה מהמוסדות לבחון את הסיבות לנשירה של סטודנטים משרתי מילואים. נכון למועד סיום הביקורת לא דנה המל"ג על מענה ארוך הטווח לסטודנטים משרתי מילואים ועל הצורך בגיבוש תוכנית אסטרטגית, בשים לב למציאות החדשה שנוצרה, אם במסגרת התיקון לכללי זכויות הסטודנט אם בכל דרך אחרת. כתוצאה מכך, המענה הקיים הוא מתווה פרטני הנקבע מדי שנה, והוא אינו נותן ודאות לא למוסדות שנדרשים לתכנון רב שנתי ארוך של תקציבם ולא לסטודנטים משרתי מילואים שצריכים לתכנן את עתידם שנים קדימה. על המוסדות להשכלה גבוהה לוודא כי הזכויות של הסטודנטים משרתי המילואים זכאים להן יובטחו במלואם כדי למנוע ככל הניתן כל פגיעה בהתקדמותם האקדמית, המקצועית והתעסוקתית,ולבדוקמדוע קיים פער בין התקציב שיועד להם לצורך מתן מענים למשרתי המילואים לבין מימושו בפועל ולוודא כי המענה שהם הציעו היה מיטבי על אף שהם לא ניצלו את מלוא התקציב שיועד לשם כך. בנוסף עליהם מבקר המדינה | דוח מיוחד 132 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לאסוף נתוני נשירה של סטודנטים משרתי מילואים, לנתח את הסיבות לנשירה ולעשות כל שביכולתם כדי לצמצם נשירה של סטודנטים משרתי מילואים. על המל"ג לוודא שהסטודנטים משרתי מילואים מקבלים את מלוא הסיוע והתמיכה לצורך השלמת לימודיהם האקדמיים, וזאת גם כדי להעביר מסר ערכי בדבר החשיבות של שירות מילואים כתרומה לחברה ולביטחון המדינה. לצורך כך נדרש להפיק לקחים משנות הלימודים התשפ"ד והתשפ"ה, למפות את צורכי הסטודנטים משרתי מילואים ולייצר מענים מיטביים עבור הסטודנטים משרתי מילואים בראייה ארוכת טווח ותוך מתן ודאות לשנים הקרובות בדבר המענים שהם צפויים לקבל. על המל"ג להנחות את מוסדות הלימוד לבצע מפעם לפעם סקרי שביעות הרצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים, ולקבוע מנגנוני בקרה סדורים על יישום הכללים ומתן המענים במוסדות השונים. כמו כן, על המל"ג לעקוב אחר ניצול התקציבים המועברים למוסדות לטובת מתן המענים לסטודנטים משרתי המילואים ולהנחות את המוסדות האקדמיים לנתח את הסיבות לנשירה של סטודנטים משרתי מילואים ולפעול לצמצום תופעת הנשירה. כעבור כמעט שנתיים של לימודים אקדמיים בצל מלחמת חרבות ברזל-עלהמל"ג ועל שר החינוך העומד בראשה לבצע בחינה מעמיקה של הצרכים העתידיים, הן של המוסדות והן של הסטודנטים, תוך ניתוח נתוני הביצוע בפועל של התקציב שהועבר למוסדות. זאת כדי לגבש תוכנית ארוכת טווח הנוגעת למענים שיינתנו לסטודנטים משרתי המילואים, ולוודא שהמענים הניתנים להם מאפשרים את השלמת לימודיהם באופן מיטבי. מוצע כי התוכנית תגובש בשיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם הקמל"ר, מוסדות הלימוד ונציגי הסטודנטים, ובמסגרתה ייקבעו תוכניות ייעודיות בפקולטות עם שיעור גבוה של משרתי מילואים, שיתופי פעולה בין המוסדות, תמריצים ומענקים כלכליים, סיוע במעונות ותנאיהקבלה ותיבחן ההשפעה התקציבית של התוכנית על מוסדות הלימוד. צעדים אלו ישקפו את מחויבות המדינה למשרתי המילואים אשר הקריבו ומקריבים רבות עבור מדינת ישראל ותושביה. Foreword VI-VII of the State Comptroller. The employees in these transferred to the institutions for the purpose of providing divisions worked on it with the utmost professionalism, support to student reservists, work to reduce dropout thoroughness, fairness, and meticulousness, and they are among these students, and examine the possibility of fulfilling their public role out of a real sense of mission. setting directives that obligate educational institutions They have my gratitude. to reimburse registration and tuition fees to students who have been called up for reserve service and have We will continue to pray and hope for the victory of the cancelled their registration or suspended their studies. IDF and the defense forces, for the return and proper The institutions of higher education should ensure that burial of all of the deceased hostages, for the recovery the rights of student reservists are fully safeguarded and of the injured, and for quieter, more peaceful times. that the necessary resources are allocated accordingly. These measures will reflect the state's obligation toward reservists, who have made and continue to make many sacrifices to defend the State of Israel and its residents. Civilians who perform reserve service often become disconnected from their everyday lives and dedicate themselves to military service. This can have a negative Matanyahu Englman impact, among other things, on their employability and livelihood, as well as that of their family members, and on State Comptroller Jerusalem, their studies in the higher education system. Providing and Ombudsman November 2025 fair compensation for reserve service, in particular compensating for the loss of wages or income from a business, and ensuring that the rights of employed reservists at work and in educational institutions are not impaired, are a basic condition for the continued existence of the reserve service model, especially given the expected need to increase the scope of reserve service in the coming years. Therefore, it is the moral obligation of the state toward those carrying the burden of security on their soldiers to safeguard the rights of reservists at work and in their studies. These rights are also needed to ensure the continued existence of the reserve service model. The report was prepared by the Social and Welfare Division with the help of the Staff Division of the Office Report of the State Comptroller of Israel | Aspects of Support for Reservists It was found that institutions of higher education did of the school year, about 60,000 students served in the not fully utilize the funding allocated to them to help reserves – approximately 18% of all students in Israel. set up a supplementary teaching system for student reservists, and that there is considerable variation Many of these students served for prolonged periods, among the institutions in their average investment for paying a heavy price in terms of their families and student reservists. It was also found that 12% of the economically due to their reserve service. The number educational institutions (3 out of the 25 institutions) of reservists called up was larger and the duration of the did not fully reimburse tuition fees, and 32% of the service was longer than anything seen for many years institutions did not fully reimburse registration fees in Israel, even before the intensification of the fighting to student reservists who cancelled their registration in Lebanon in September 2024 and the continuation or decided to suspend their studies. of the war in 2025. The institutions of higher education should examine The findings of various student surveys (the student the reasons for the gap between the funding allocated survey conducted by the Office of the State Comptroller to them to provide support for reservists and its actual in June 2024 and National Union of Israeli Students' utilization. The institutions should collect dropout data surveys in February 2024 and February 2025) show that on student reservists, analyze the reasons for dropout, most reservists' level of satisfaction with the support and do everything they can to reduce it. the institutions gave them was medium to low. After almost two years of academic studies in the shadow The audit found that while the Council for Higher of the Swords of Iron War, the CHE and the Minister of Education (CHE) and the institutions of higher education Education, who heads it, should conduct a thorough took many actions aimed at helping student reservists, examination of the future needs of the institutions in practice, students' level of satisfaction with the and of students, while analyzing the utilization of the support offered to them by the institutions was low to funding transferred to these institutions. This is in order medium. This should raise a red flag for the CHE and the to develop a long-term plan regarding the support that various educational institutions. It also found that the will be provided to student reservists and to ensure that CHE did not set guidelines regarding reimbursement the support provided enables them to complete their of tuition fees to students who were called up for studies optimally. To this end, the CHE should, among reserve service and were forced to cancel their studies; other things, instruct the educational institutions to deficiencies were found regarding the CHE's supervision conduct periodic student satisfaction surveys among and monitoring of the implementation of support reservists and establish regular mechanisms to monitor measures at the various educational institutions; and the implementation of the rules and the provision of it was found that as of the audit end date, the CHE had support measures at the various institutions. In addition, not discussed the development of long-term support the CHE should track the utilization of the funding measures for student reservists. Foreword IV-V It is further recommended that the Ministry of Labor limited time. This led to uncertainty among reservists, comprehensively examine – in collaboration with the their spouses, and the other parents, as well as among Ministry of Justice, the Ministry of Finance, the Ministry employers, regarding how long the employment rights of of Economy and Industry, the Ministry of Defense, the former and the obligations of the latter would be in the IDF, and the relevant employers' and workers'place. This uncertainty is liable to create a disincentive organizations and other organizations as necessary for employers to hire candidates who are reservists, – the scope of the employment rights and protections their spouses, and the other parents of their children, that should be granted to reservists, their spouses, and and could negatively affect their employment. the other parents of their children, as well as to those injured during their reserve service and released from Given the expected expansion of reserve service in the service in order to receive medical or rehabilitative coming years and the increased burden on reservists, treatment, and because of the injury are unable to and in order to support them and their family members, return to their jobs during this period. The Ministry it is recommended that the Ministry of Defense and of Labor should subsequently make recommendations the Ministry of Finance, in cooperation with the NII and on this issue to the Minister of Labor to promote the the IDF, examine the arrangements for the payment of establishment of such protections, if necessary, given reserve service benefit and grants related to reservists the needs that have arisen in this respect during the and the support they give reservists and their employers. Swords of Iron War and the expected increase in the This should include taking into consideration their role number of reservists and the number of days they will in reserve service, while enshrining in legislation the be serving in 2025 – 2026 and in the following years. distinction between reservists in combat roles and those It is further recommended that the IDF, in cooperation who are not, as reflected in the government's decisions on with the Ministry of Labor, the Ministry of Defense, grants. It is further recommended that, where necessary, and the Equal Employment Opportunities Commission, they advance legislative changes and tailor the calculation continue to operate the General Staff center to make of the benefit to the situation whereby reserve service has information on this matter accessible and to coordinate increased. Furthermore, it is recommended that the NII inquiries from reservists and their families and direct and the IDF, in cooperation with the Accountant General them to the bodies authorized to address them. in the Ministry of Finance, institute joint interfaces to monitor the payment of reserve service benefit, using The Higher Education System's Support for Students IDF data on periods of service and NII data on reservists' in Reserve Service during the Swords of Iron War income. This should be done in light of the prolonged periods of reserve service and the high public spending According to Central Bureau of Statistics data, about on reserve service benefits (about NIS 20 billion from 330,000 students attended institutions of higher October 2023 to July 2024), which highlight the need to education in the 2023–2024 academic year. From the improve oversight of this spending, alongside cooperation beginning of the year until June 2024, toward the end between the NII and the IDF. Report of the State Comptroller of Israel | Aspects of Support for Reservists Foreword on their shoulders, so I have decided to prepare a special Since Israel's establishment, the reserve forces have report on the reservists. Below is an overview of the been a central component of the IDF's strength and report's sections: of the State of Israel's resilience. From the outbreak of the Swords of Iron War in October 2023 until the end Arrangements for Payment of Reserve Service Benefit of this audit, hundreds of thousands of civilians were and Protection of Employment Rights of Reservists called up for reserve service. The number of reservists called up and the amount of time they served were the From the outbreak of the Swords of Iron War, the NII, in highest Israel has seen in many years. cooperation with the IDF and the Ministry of Finance, undertook to pay reserve service benefit during the During the first ten months of the war, about 318,000 service itself and to improve public information on reserve citizens were called up for reserve service. The service service benefit and the accessibility and exercise of the rate of reservists ages 23 to 47 during this period among right to the benefit, including streamlining and simplifying residents of Israel who do not belong to the Arab the bureaucratic process for receiving it. However, the community was only 11%. This low percentage highlights audit found deficiencies in the normative arrangement the need to expand the ranks of those serving in the of payment of reserve service benefit that are more IDF. National Insurance Institute (NII) figures indicate the significant for prolonged periods of service, including with profile of those who serve – about half are age 30 and respect to the minimum benefit amount; compensating under, and almost a fifth (about 60,000) are students. The employers for the social expenses they paid for their benefit paid to a third of the reservists was equivalent employees; and the payment of compensation to self- to the minimum compensation – approximately NIS 311 employed people whose income was affected during their per day (about NIS 9,300 per month), and about 30% of service. Regarding some of the deficiencies, legislative the reservists who received the minimum benefit were changes were made during the war, but only for a limited students. The demographic profile of the reservists period. For others, the arrangements in place before reveals that more than half – about 55% – were single, the war persisted. and the majority – about 63% – did not have children. The total number of children (18 and under) of reservists In addition, during the war, the state expanded the was approximately 290,000. In peripheral regions (the protection of employment rights of reservists, their Golan, Safed, Akko, Be'er Sheva, Kinneret, and Yizre'el spouses, and the other parents of their children, as well districts) and in the Ramla, Hadera, and Judea and Samaria as the eased work conditions provided to them. This was districts, the service rate among individuals aged 23 to done in a series of measures throughout the war, some 47 was approximately 12% - 28%, which is higher than in legislation without a time limit, some in legislation in the said national rate of only 11%. force for a limited time, and some in the framework of an extension order [expanding provisions of a collective I see great importance in the Reserve System and feel agreement to an entire sector] that is also in force for a responsible for those who carry the burden of security OFFICE OF THE STATE COMPTROLLER OMBUDSMAN OF ISRAELAND STATE OF ISRAEL hT rwA SrdOn SwOhe IrT ndA ckTTAr AOTerr ber 7TOThe Oc STATE COMPTROLLER REPORT Aspects of Support for Reservists Special November Report 2025