ישיבת מליאה בתאריך 30/12/2025 בשעה 16:00

דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר 2025 המטרו בגוש דן - דוח מיוחד שם של הדוח שם של הדוח ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 תקציר | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד מערכת להסעת המונים או מערכת תחבורה עתירת נוסעים (המתע"ן או מערכת מתע"ן) היא מערכת הכוללת רשת שלמה של קווים, תחנות ראשיות ואתרי תחזוקה ותפעול, המתוכננים אינטגרטיבית עם שימושי הקרקע הקיימים והמתוכננים ועם מערכות תחבורה ציבורית אחרות. הקווים שברשת יוצרים שלד של תוואים למערכת הסעה עתירת נוסעים. מערכת הרכבת התחתית (מטרו) היא בסיס למערכת מתע"ן מתקדמת בערי מטרופולין בעולם הדומות בגודלן למטרופולין תל אביב. מערכות המטרו מתאפיינות בהנעה בחשמל ובהפרדה מלאה מאמצעי תחבורה אחרים, בדרך כלל בתוואי תת-קרקעי. בשנת 2016 נערכה התוכנית האסטרטגית לפיתוח התחבורה הציבורית במטרופולין תל אביב (התוכנית האסטרטגית 2016), והמסקנה העיקרית שעלתה הייתה שכדי לאפשר ניידות טובה ברחבי מטרופולין תל אביב, נדרשים לפחות שלושה קווי מטרו, שיספקו את רמת השירות, הנגישות, הכיסוי והקיבולת הנדרשים להשגת היעדים האסטרטגיים שקבעו משרדי התחבורה והאוצר. באוגוסט 2016 קיבלה ממשלת ישראל את החלטה 1838, ולפיה יש להטיל על חברת נת"ע - נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ לפעול לקידום תכנון אותם קווי מטרו. באוגוסט 2021 קיבלה ממשלת ישראל את החלטה 200, "היערכות לאומית לפיתוח מערכת מטרו במטרופולין גוש דן", ובה קבעה בין היתר כי יש להיערך באופן מיידי לביצוע פרויקט המטרו, כי פרויקט המטרו יהיה פרויקט לאומי, וכי תקציב הפרויקט יהיה עד 150 מיליארד ש"ח. פרויקט המטרו הוא מיזם התשתית הגדול ביותר במדינת ישראל ואחד המיזמים הגדולים בעולם בתחום התשתית. על פי פרסום של משרד ראש הממשלה "תשתיות לצמיחה"2025,"שמציג את כלל מיזמי התשתית בישראל אשר מקודמים על ידי משרדי הממשלה ויחידות הסמך, שעלות הקמתם הינה מעל 100 מיליון ש"ח, ההשקעה בפרויקט המטרו תהיה כשליש מההשקעה הכוללת של המדינה בתשתיות בשנים הקרובות. המטרו מתוכנן לפעול ב-24 רשויות מקומיות, שמתגוררים בהן יותר מ-3 מיליון תושבים. מיזם תשתיות בהיקף ובפריסה גיאוגרפית רחבים כל כך מציב בפני המשק הישראלי כולו אתגר גדול במגוון היבטים: תכנון ואישורים סטטוטוריים מורכבים, עבודות הנדסה אזרחית בהיקף עצום והאתגרים הלוגיסטיים הכרוכים בכך, אספקת הציוד הנדרש לעבודות, גיוס כוח אדם בישראל ובעולם, היערכות משק החשמל, תיאום תשתיות מורכב בין בעלי תשתיות רבים והעמדת המימון הדרוש לביצוע הפרויקט. קידום המיזם מחייב תיאום בין משרדי הממשלה, רשויות וגופים ממשלתיים למיניהם, חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות, תאגידי מים, וחברות במגזר הפרטי. כאמור, באוגוסט 2021 קיבלה | 5 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד הממשלהאתהחלטה 200והיא שימשה בסיסלחוק רכבת תחתית (מטרו), התשפ"ב-2021(חוק המטרו), שפורסם לראשונה בנובמבר 2021 ותוקן במסגרת תיקון 4 מאוגוסט 2024. החוק העניק סמכויות מיוחדות לגורמים הממונים על הפרויקט והגדיר את דרכי מימונו, לרבות מיסים והיטלים מיוחדים. דוח ביקורת זה מביא לידי ביטוי את חשיבות מיזם המטרו כפרויקט התשתיות הגדול המקודם על ידי מדינת ישראל, והוא נערך על רקע של פרסום מכרזים ראשוניים לתחילת עבודות ההקמה, לרבות מכרז למיון מקדים (QP) של מציעים לקראת מכרז לביצוע עבודות התשתית בכל הקווים (אינפרה 1.) | 6 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 תקציר | 150ק"מ מסילות 150 1/3 תת- 34 מיליארד מהשקעות קרקעיות מיליארד -המטרו בגוש דן ש״ח המדינה כפולות ש״ח תקציב פרויקט תקציב המטרו הוא אורך שלושת קווי התועלת המשקית המטרו המעוגן כשליש מכל המטרו המתוכננים השנתית הצפויה ב"חוק המטרו"השקעות המדינה שעוברים ב-24 מהמטרו בשנת בתשתיות על פי רשויות מקומיות 2040 בתרחיש דוח מיוחד דוח משרד ראש שמתגוררים בהן המרכזי של משרדי הממשלה "תשתיות כ-3 מיליון תושבים. האוצר והתחבורה לצמיחה 2025"בתוואי הקווים יוקמו 109 תחנות מטרו 27 35 מיליארד מיליארד 29 שנים 3 שנים ש״ח ש״ח פועלת חברת נת"ע הזמן שעבר ממועד הפרשי ההצמדה הכנסות מהיטל ללא הסכם מסגרת הקמת ועדת איתור בין האומדן המימון מתוך כ-89 עם משרדי (יוני 2022) לבחירת המאושר של מיליארד ש"ח הממשלה מנהל רשות המטרו פרויקט המטרו כפי מכלל ההכנסות ועד בחירתו ואישור שנקבע בחוק הצפויות יתקבלו מינויו בממשלה לאומדן הצמוד במשך 30 שנה (מאי 2025). יצוין למחירי שנת 2025 לאחר הפעלת כי לאחר סיום המטרו - פער עיתוי הביקורת דווח כי מרכזי בין הוצאות מנהל הרשות להכנסות הפרויקט התפטר מתפקידו שטרם נקבע עבורו באוקטובר 2025 מנגנון גישור בתקציב המדינה | 7 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד תוספת של %50 מחסור של 16,000 בלבד 4,500 עובדים מהתמ"ג 16 שנים מהנדסים זרים מצאי תשתיות יעברו ממועד על פי הערכות כדי לקדם את התחבורה בישראל, החלטת הממשלה צוות בין-משרדי פרויקט המטרו לעומת 71% על קידום פרויקט משנת 2020 היו יידרשו עד 16,000 במדינות ה-OECD. המטרו בשנת 2021 חסרים בישראל עד עובדים זרים מדובר בפער של ועד הפעלתו כ-4,500 מהנדסים, מקצועיים להפעלת 400 מיליארד ש"ח המתוכננת בשנת והמחסור צפוי כ-20 מכונות TBM 2037, ו-21 שנים להגיע ל-8,000 וציוד הנדסי נוסף יעברו מגיבוש בשנים הקרובות. התוכנית מכך נגזר קושי האסטרטגית בגיוס מהנדסים לתחבורה בגוש דן לפרויקטים בשנת 2016 ועד לאומיים הפעלתו המתוכננת פעולות הביקורת משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אוגוסט 2024 עד אפריל 2025 את היערכות משרדי הממשלה והחברות הממשלתיות להקמת מערכת המטרו במטרופולין תל אביב. הבדיקה נעשתה בגופים האלה: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, משרד האוצר וחברת נתיבי תחבורה עירוניים (נת"ע). בדיקות השלמה נעשו במינהל התכנון. תמונת המצב העולה מן הביקורת החשיבות הלאומית של המטרו במטרופולין תל אביב - מטרופולין תל אביב היא הלב העסקי והפיננסי של מדינת ישראל, והיא מרכזת חלק גדול מהפעילות הכלכלית האחראית לרוב התוצר במשק. במטרופולין מתגוררים כ-44% מהאוכלוסייה בישראל, מרוכזים כ-50%ממקומות העבודה ומיוצרים כ-62% מהתוצר העסקי במדינה. מחקר בנושא המטרו בגוש דן שנערך בשנת 2020 על ידי צוות מחקר בראשות ד"ר ניב שרב, הכולל יועצים מומחים לתכנון אסטרטגי בתחומי התחבורה וכלכלת התחבורה, אנשי אקדמיה וצוותים של חברות נת"ע ונתיבי איילון בשיתוף משרד התחבורה, משרד האוצר, והמועצה הלאומית לכלכלה (מחקר המטרו מ-2020), העלה כי | 8 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 אם לא יוקם מטרו עד שנת 2040 יוחמר הגודש במטרופולין תל אביב אף ביחס לשנת 2018. תקציר | בהיעדר מערכת מטרו, התפוסה של קווי הרכבת הקלה (הקו האדום הפועל מאוגוסט 2023 והקווים הסגול והירוק הנמצאים בהקמה) תגיע בשנת 2040 ל-150% עד 50%2 מהקיבולת. לנוכח האמור, רשת הדרכים תתאפיין בעומסים קיצוניים, הנאמדים ב-456 מיליון שעות רכב בגודש לעומת אומדן של 143 מיליון שעות בשנת 2018, ובהתאמה עלות אובדן הזמן בגוש דן תגיע ל-25 מיליארד ש"ח בשנת 2040 לעומת כ-10 מיליארד ש"ח בשנת 2018. על פי המחקר האמור: "הקיבולות הגבוהות, מהירות הנסיעה, הטכנולוגיה המתקדמת והפרדת הדרך המוחלטת הופכים את מערכת המטרו לפתרון היחיד שיכול לספק רמה גבוהה של נגישות וניידות לכלל -המטרו בגוש דן האוכלוסייה, תוך עמידה ביעדי מערכת התחבורה כפי שנקבעו בתכנית האסטרטגית". מחסור בתשתיות המערכת להסעת ההמונים במטרופוליןתל אביב - תמונת מצב - נמצא כי במועד סיום הביקורת (אפריל 2025) במערכת הסעת ההמונים במטרופולין תל אביב חסר כמעט לחלוטין"שלד המערכת". שלד זה כולל תשתיות תחבורתיות של קווידוח מיוחד מטרו, רכבות קלות ומסלולים ייעודיים לאוטובוסים רבי-קיבולת הנעים בנתיבי תחבורה ציבורית ומקבלים עדיפות בתנועה. תשתיות אלה נועדו ליצור חיבור רציף ויעיל בין ערי המטרופולין. במטרופולינים בגודל דומה שמתגוררים בהן כ-4 מיליון תושבים במדינות מפותחות יש מערכת מטרו המשמשת בסיס למערכת תחבורה עתירת נוסעים (מתע"ן). מטרופולין תל אביב חריגה מבחינה זו, והיא מתאפיינת גם בעומסי תנועה חריגים. כבר בשנת 2012 במסגרת תוכנית אסטרטגית לפיתוח התחבורה הציבורית צוין כי במשך שנים נוצרו פערים בעקבות השקעה מועטה בתחבורה הציבורית ונקבעו מדדי שירות ויעדים לשיפור המדדים הללו. עם זאת, עד מועד סיום הביקורת באפריל 2025 הופעל במטרופולין תל אביב קו רכבת קלה אחד בלבד, וחלה ירידה במדדים העיקריים וכן חלה התרחקות נוספת מהיעדים שקבע משרד התחבורה. מנתוני התוכנית האסטרטגית לפיתוח מערכת תחבורה ציבורית עתירת נוסעים במטרופולין תל אביב משנת 2016 (תוכנית מתע"ן תל אביב 2016) עלה כי הפערים בין היעדים לביצוע המשיכו להתרחב. לדוגמה, מהירות הנסיעה של התחבורה הציבורית ירדה בכ-6% מ-17 קמ"ש ל-16 קמ"ש לעומת יעד של 25 קמ"ש, שיעור הנסיעות בתחבורה הציבורית ירד בכ-17% מ-24% ל-20% לעומת יעד של 40%. אם לא יחול שינוי במצב הקיים ולא ישופר השירות בתחבורה הציבורית המגמה השלילית עלולה להימשך והתועלת לציבור תיפגע. יכולות המשק לביצוע פרויקטים בתחום התחבורה - הביקורת העלתה כי כבר בשנת 2012 מגבלות יכולת הביצוע של פרויקטים בתחום התחבורה הציבורית עמדו לנגד עיניהם של משרד התחבורה ומשרד האוצר, וכי אף במועד סיום ביקורת זו, באפריל 2025, כ-13 שנים לאחר שהוכנה התוכנית האסטרטגית האמורה, טופלו היבטים מסוימים של נושאי התכנון, ניתנו סמכויות לרשות המטרו ולמועצה המאסדרת של פרויקט המטרו ושופר התיאום בין גופי התשתיותלמיניהם, אךמשרד התחבורה ומשרדים נוספים לא טיפלו בחלק ממגבלות המשק המשפיעות על היבטים למיניהם של ניהול פרויקטי תשתיות התחבורה, והן עודן משפיעות על יכולת ביצוע הפרויקטים בתחום התחבורה הציבורית בכלל ובמטרו במטרופולין תל אביב בפרט. לדוגמה, ממשיכות להתקיים מגבלות כגון מחסור בכוח אדם, חוסר יכולות ביצוע פיזית, מחסור בציוד לעבודות תת-קרקעיות ובידע בהפעלתו, ריכוזיות | 9 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד והיעדר סמכויות מטרופוליניות. קיומן של מגבלות אלו עלול להביא לדחיות בלוחות הזמנים, לגידול בעלויות עקב כך ולאובדן תועלת משקית מהפעלת קווי מתע"ן עתידיים. היערכותם של נת"ע, רשות המטרו, משרד התחבורה ומשרדי מממשלה נוספים להתמודדות עם האתגרים הלאומיים של תוכנית המטרו - מורכבות פרויקט המטרו מקבלת ביטוי בהיקפו-תוואי תת-קרקעי של150 ק"מ (מסילות כפולות שאורכן הכולל300 ק"מ), 109 תחנות, והמעבר דרך 24 רשויות מקומיות - מציבה לפני המדינה אתגרים הנדסיים, כלכליים, תחבורתיים ואחרים. הניסיון שנצבר מחפירה של מנהרות באורך מצטבר של 16 ק"מ בתוואי הקווים האדום והירוק של הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב מלמד כי האתגרים האלה עשויים להיות אתגרים לאומיים-משקיים שישפיעו על חיי מיליוני התושבים במטרופולין ומחוצה לה. • מחסור בציודהנדסי- הביקורת העלתה כי מצאי הציוד הקיים במשק הישראלי אינו מספיק להקמת פרויקט המטרו, ואילו ציוד הנדרש לביצוע עבודות בטכנולוגיות שלא נוסו בישראל, כגון ציוד להקפאת קרקע, אינו קיים בישראל כלל. מכונות TBM (Tunnel Boring Machine(הדרושות לחפירת מנהרות המטרו, כבר שימשו בכמה פרויקטים בעבר, אך כולן הובאו והופעלו על ידי קבלנים זרים ואינן נמצאות בישראל. עוד עלה כי נת"ע טרם השלימה היערכות למכרזים לבחירת קבלנים המפעילים את המכונות. כמו כן, פריטים אחרים של ציוד ייחודי, כגון מכונות להקמת קירות סלאריים והציוד הנלווה להן, אומנם נמצאים בישראל, אך לא ידוע לנת"ע מה זמינותם במשק, ולהערכת החברה זמינותם נמוכה. על פי דוח לרבעון רביעי לשנת 2024 של חברת הבקרה שמפקחת על פעילות נת"ע מטעם משרדי הממשלה: "מחסור בציוד וחומרי בניין כגון ברזל ובטון וקשיים לוגיסטיים בהובלת החומרים לאתרי העבודה ופינוי עודפי עפר... עלולים להביא לתפוקה נמוכה, עלויות גבוהות ועיכוב בלוחות הזמנים". כמו כן צוין בדוח כי נכון למועד הכנתו הנושא עדיין נמצא "בתהליך". • בדיקות המעבדה לקרקע - הביקורת העלתה כי יש חשש כי המשק הישראלי אינו ערוך לאתגר של ביצוע קידוחי ניסוי ובדיקות מעבדה לקרקע בהיקף הדרוש לפרויקט המטרו. על פי מסמכי נת"ע וחברת הבקרה מטעם הממשלה, היצע שירותי המעבדה ושירותי קידוחי הניסוי נמוך ואינו עומד בביקוש המצרפי של המשק. אם יתממש החשש, המחסור בשירותי המעבדה וקידוחי הקרקע עלול לגרום לעיכובים בהשלמת חקירות הקרקע, וכפועל יוצא מכך למניעה של השלמת תכנון הפרויקט במועד המתוכנן, כלומר לפגיעה אפשרית בלוחות הזמנים. אפשרות נוספת היא שהמדינה תצמצם את היקף הבדיקות בשלב פינוי שטחי המיזם שבאחריותה ותעביר את השטחים לקבלנים עם מיפוי חלקי בלבד. במצב כזה תהיה רמת הוודאות של הקבלנים לגבי תנאי השטח נמוכה יותר, וייתכן שגם זו תהיה סיבה לעיכובים בלוחות הזמנים. מיפוי חלקי עלול לגרור גם תוספת עבודות ועלויות אם יתגלו תנאי שטח בלתי צפויים. • מחסור בעובדים באתרי הפרויקט - הביקורת העלתה כי מחסור בכוח עבודה מקומי הוא חסם משמעותי להתקדמות הפרויקט. נוסף על כך, המצב הביטחוני של מדינת ישראל משפיע על נכונות הקבלנים הזרים לעבוד בישראל, והדבר עלול להחריף את המחסור בכוח העבודה. כמו כן קליטת אלפי עובדים זרים תחייב מציאת פתרון להלנתם במרכזי הערים בסמוך לאתרי פרויקט המטרו. בשנים האחרונות חלה התקדמות בנושא הבאת עובדים זרים לתחום התשתיות, לרבות באמצעות החלטות | 10 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 הממשלה1527ו-175שעשויות לאפשר כניסה של עד כ-7,000עובדים, ואולם מספרם תקציר | קטן מצורכי מיזם המטרו, שלבדו מצריך העסקה של כ-16,000 עובדים זרים. נת"ע, משרד התחבורה ורשות המטרו טרם השלימו את ההיערכות הייחודית הנדרשת לפרויקט המטרו מול המשרדים הממונים על תחום העובדים הזרים, לרבות משרדי העבודה, החוץ והמשפטים ורשות האוכלוסין וההגירה. • מחסור בעובדים ישראליים בתחום ההנדסה האזרחית - בביקורת עלה כי ביוני 2020 הוועדה לתכנון ולתקצוב של המועצה להשכלה הגבוהה (ות"ת) הציבה יעד של גידול של 300 סטודנטים לתואר ראשון בהנדסה האזרחית, 60 סטודנטים לתואר שני -המטרו בגוש דן עם תזה ו-20 סטודנטים לדוקטורט, וכי היא החליטה שכל מוסד שיציג גידול של 10 סטודנטים לפחות ביחס לשנה קודמת אמור לקבל על פי התוכנית תגמול כספי לכל אחד מעשרת הסטודנטים הללו. בשנה הראשונה (2020) שבה הוחלט על מתן תמריץ כלכלי חלה עלייה מ-4,232 ל-4,544 סטודנטים במקצועות ההנדסה האזרחית והאדריכלות (כ-%7), אך בשנים 2021 - 2024 חלה ירידה עקבית במספר הסטודנטיםדוח מיוחד עד כדי 4,194, פחות ממספרם בשנת הבסיס התש"ף (2019 - 2020.) בשנים 2020 - 2024 חלה עלייה במספר הסטודנטים הלומדים הנדסה אזרחית במכללות, אך בד בבד חלה ירידה במספר הסטודנטים באוניברסיטאות, ולנוכח זאת, לא חל שינוי מגמה של מספר הסטודנטים הכללי. בנובמבר 2024 החליטה ות"ת על המשך יישום התוכנית המקורית משנת 2020, אף שהיא איננה מביאה לתוצאה הרצויה של גידול מתמשך במספר הסטודנטים להנדסה אזרחית. עוד עלה בביקורת כי אין למשרד התחבורה תוכניות לעידוד ללימודי ההנדסה האזרחית המקבילות לתוכנית העתודה האקדמית של משרד הביטחון (שמעודדת את המועמדים לשירות הביטחון ללמוד תואר אקדמי במקצועות הדרושים לצה"ל) או לתוכניות משרד הבריאות "אופקים" ו"אילנות בנגב ובגליל",שמעודדות לימודי רפואה. זאת אף שהמחסור במהנדסים אזרחיים ובעלי מקצוע אחרים הולך וגדל, ומשרד התחבורה אף נדרש לנושא כבר בשנת 2012 במסגרת תוכנית פיתוח תח"ץ 2012. • העסקת מומחים מחוץ לישראל - הביקורת העלתה כי על פי הערכות הקיימות בישראל, גיוס של 10,000 - 16,000 לא-ישראלים, מהם כ-2,000 בעלי מקצוע בין- לאומיים, הוא תנאי הכרחי להצלחת הפרויקט. גיוס בעלי מקצוע בכירים בתחום התשתיות הוא אתגר משמעותי בפני עצמו, שאף מתעצם לנוכח המצב הביטחוני השורר בישראל מאז תחילת מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023. עוד עלה בביקורת כי אין אסדרה ייחודית ומותאמת לפרויקט המטרו לרישוי מהנדסים זרים בישראל. אומנם יש בחוק המהנדסים והאדריכלים מנגנון המאפשר העסקת מהנדסים מחוץ לישראל, אך המנגנון הקיים אינו ייעודי למיזם המטרו ויש בו מגבלות מסוימות. בנסיבות האלה יש מקום לבחון את התאמת המנגנון החוקי הקיים לצורכי הפרויקט, אך רשות המטרו ומשרד התחבורה טרם הקימו צוותי עבודה עם המשרדים הרלוונטיים בנושא, וההיערכות לקליטת בעלי מקצוע זרים טרם הושלמה. • סמכויות תמרור בזמן העבודות - הביקורת העלתה כי משרד התחבורה טרם הסדיר רשות תִמרור (תימרור) מקומית ייעודית לפרויקט המטרו. תוואי המטרו עובר ב- 24 רשויות מקומיות, שהן גם רשויות התימרור לאורך כל תוואי הפרויקט. קידום | 11 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד הפרויקט בלוחות הזמנים הנוקשים תוך צמצום נתיבי הנסיעה ותוספת של 72,000 נסיעות משאית בחודש במרכזי אוכלוסייה צפופים יחייבו תיאום מלא בין החברה המבצעת לבין הרשויות המקומיות, הקצאת משאבים של הרשויות כדי לתת מענה על הצרכים של החברה המבצעת בהתאם ללוחות הזמנים של הפרויקט ומעורבות רבה של המפקח הארצי על התעבורה באישור הסדרים נקודתיים ותיאום עם משטרת ישראל לאכיפתם. ריבוי הגורמים העוסקים בנושא התימרור ותלות הפרויקט בהם עלולים להיות חסם בקידום הפרויקט. יצוין בהקשר זה כי במסגרת פרויקט הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב קיבלה נת"ע סמכות של רשות תימרור באזורים מסוימים בתוואי הרכבת ברשויות השונות. פרויקט המטרו רחב יותר ומערב רשויות רבות יותר, ולפיכך יש חשיבות לסיכום נושא התימרור באופן רוחבי עבור כל הפרויקט. • ניהול תנועה באתרי הפרויקט והצורך בהקמת מרכזים לוגיסטיים - תנועה של אלפי משאיות וכלים כבדים, במצב של ביטול נתיבים והסדרי תנועה מגבילים באותם אזורים, עלולה להחמיר אף יותר את עומסי התנועה במרכז המטרופולין. יודגש כי גם כיום, לפני תחילת עבודות המטרו, נפחי התנועה במטרופולין תל אביב גדולים מאוד, ורמת השירות של הכבישים בה נמוכה עד כדי ציון F, הנמוך ביותר בסולם של שש רמות השירות שבין A (הרמה הגבוהה ביותר) ל-F (הנמוכה ביותר). עלה כי במועד סיום הביקורת, באפריל 2025, עדיין אין סיכום בין משרד התחבורה, רשות המטרו וחברות התשתית לגבי ההיערכות לניהול מרוכז של התנועה באתרי הפרויקט. הביקורת העלתה עוד כי בדוח בנושא לוגיסטיקה שנערך עבור נת"ע הומלץ לשלב מרכזים לוגיסטיים בפרויקט המטרו, ואף הומלץ על תשעה אתרים אפשריים, שמהם נפסלו ארבעה וטרם הושלמה בחינתם של האתרים האחרים. אם לא יקומו מרכזים לוגיסטיים ייתכן שההובלות לאתרי הפרויקט יבוצעו בכל שעות היממה, והדבר עלול להגדיל את נפחי תנועה ולהחמיר את העומס בכבישים. כמו כן, ללא שימוש במרלו"גים (מרכזים לוגיסטיים) אחסון הציוד והסחורות לזמן קצר וארוך יתבצע באתרי הפרויקט הצפופים יחסית, ולכן עלול להיווצר מחסור בהם בשטחי האחסון ופגיעה ביעילות ביצוע העבודות. • התאמות משק החשמל - הביקורת העלתה כי על פי הערכות נת"ע וחברת נגה ניהול מערכת החשמל (להלן - נגה), צריכת החשמל של פרויקט המטרו בשעות שיא תהיה כ-320מגה-ואט, שהם כ-2% מכושר הייצור של המשק, וכי המטרו יחובר לרשת החשמל הארצית באמצעות שמונה תחנות משנה פרטיות בחיבור למתח עליון 161 קילו-ואט. שבע מהתחנות האלה אושרו סטטוטורית במסגרת תת"ל 101/א, 101/ב, 102, 103 להקמת פרויקט המטרו.המיקוםשל אחת מהתחנות שונה, ולכן נדרש הליך סטטוטורי משלים (תת"ל/103/ג). במועד סיום הביקורת הליך זה נמצא בעיצומו, ולפיכך התחנה השמינית באזור קריית אריה בפתח תקווה טרם אושרה סטטוטורית. מתוך שבע התחנות שאושרו סטטוטורית הושלם ואושר על ידי חברת נגה תכנון לביצוע של ארבע תחנות בלבד. הסכם מסגרת בין חברת נת"ע לבין המדינה - הסכם המסגרת בין המדינה לחברה המבצעת של פרויקט המטרו אמור להסדיר את אופן הפעילות השוטפת של החברה במסגרת הפרויקט, ובכלל זה: יחסי העבודה בין החברה לרשויות המדינה ובראשן רשות המטרו. הביקורת העלתה כי אף שבשתי החלטות ממשלה מהשנים 2010 ו-2016, החלטה | 12 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 2569 והחלטה 1838 בהתאמה, נקבע כי על משרדי התחבורה והאוצר לחתום על הסכם תקציר | מסגרת עם נת"ע ואף גובשו הסכמות בנושא-נחתם בין משרדי הממשלה רק הסכם עקרוני בעניין נת"ע שהחברה איננה צד לו. אומנם דירקטוריון החברה ורשות החברות אישרו את טיוטת ההסכם כבר בשנת 2020, אך גם לאחר כ-29 שנות פעילות של נת"ע, הממשלה באמצעות משרדי התחבורה והאוצר טרם חתמה על הסכם המסגרת עימה. גם משרד מבקר המדינה העיר בנושא זה בדוחותיו בנושא פעילות חברת נת"ע בשנים 2013, 2018, 2022. התאמת המבנה הארגוני ברשות המטרו ובנת"ע והקמת המועצה המאסדרת - -המטרו בגוש דן משרדי התחבורה והאוצר, הממונים מטעם הממשלה על קידום פרויקט המטרו, בחרו באמצעות ועדת איתור את ראש רשות המטרו רק במרץ 2025, ומינויו אושר בממשלה רק במאי 2025, בתום שלוש שנים בקירוב ממועד הקמת ועדת האיתור. הרשות עצמה הוקמה באופן חלקי בלבד, והיא פועלת במתכונת של צוות חלוץ קטן ובו כחמישה עובדים בלבד, ואף עולה כי עד כה יש בצוות תחלופה רבה בתפקידים המאוישים. כמו כן טרם הוקמהדוח מיוחד המועצה המאסדרת, ונבחרה לה יושבת ראש רק ביולי 2025. חוק המטרו מעניק למועצה המאסדרת מגוון סמכויות, לרבות הסמכות להכריע במחלוקות מסוימות ולהנחות חברות תשתית לבצע פעולות הקשורות לפרויקט המטרו. על פי החוק, בינתיים חברת נת"ע ממלאת את תפקיד החברה המבצעת אף שלא נחתם עימה הסכם פיתוח. כלומר, מרבית הגורמים העיקריים אשר אמורים להוביל את הפרויקט הלאומי של הקמת המטרו במטרופולין תל אביב פועלים במתכונת חלקית, במתכונת זמנית או טרם הופעלו כלל. עוד יצוין כי לאחר סיום הביקורת דווח כי מנהל הרשות התפטר מתפקידו באוקטובר 2025. תיאום תשתיות בין נת"ע לחברות תשתית אחרות-הביקורת העלתה כירשות המטרו, שפעלה עד יוני 2025 במתכונת מצומצמת של צוות חלוץ, ביצעה מגוון פעולות לקידום התיאום עם משרדי הממשלה. לדוגמה, חברת נת"ע הגיעה, בשיתוף הרשות, להסכם עם חברת החשמל בנושא העתקת תשתיות. עם זאת, ממשקים עם גופים אחרים טרם הוסדרו: • תיאום עם חברות התקשורת - הביקורת העלתה כי התיאום בין נת"ע לחברות התקשורת טרם הוסדר. העתקת תשתיות התקשורת עלולה להביא לדחיות של חודשים רבים בלוחות הזמנים של עבודות במקטעים שונים של פרויקטים, לרבות פרויקט המטרו. רשות המטרו וחברת נת"ע ניהלו משא ומתן ודיונים מתמשכים עם חברות התקשורת ועם משרד התקשורת, הממונה על אסדרת חברות אלו. אף שחלף זמן רב ממועד תחילת המגעים בין הצדדים, הדיונים שהתקיימו לא הביאו לחתימה על הסכמי SLA עם חברות התקשורת, שבהם ייקבעו תנאי עבודה מוסכמים, בדומה להסכם שנחתם עם חברת החשמל. בהיעדר הסכמים כאמור אין בידי חברות התשתית כלים חוזיים שיקנו העדפה לפרויקטי תשתית ברוח החוק לקידום תשתיות לאומיות. • תיאום עם תאגידי המים - הביקורת העלתה כי על אף התיאומים המתקיימים בין נת"ע לרשות המים כבר חודשים רבים, לפחות מאפריל 2024, במועד סיום הביקורת עדיין אין בידי נת"ע הסכם עקרונות חתום עם רשות המים, ולא התקבל בחברה מידע אם ההנחיות שסוכמו בין רשות המים לבין נת"ע הועברו בפועל לתאגידי המים וקיבלו תוקף מחייב. | 13 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד התייקרות בעלות הפרויקט - אומדן עלות המטרו מעוגן בחוק ומסתכם ב-150 מיליארד ש"ח נכון לנובמבר 2021. על פי חוק המטרו, 50% מעלויות הפרויקט ימומנו מתקציב המדינה, ו-50% ימומנו באמצעות הכנסות ממקורות שונים המפורטים בחוק המבוססים על התועלות הכלכליות והאורבניות שנוצרות בעקבות המיזם כגון היטל מימון והכנסות ממס גודש. עלה כי במועד סיום הביקורת נת"ע בחנה את אומדן עלות הפרויקט והוא טרם אושר על ידי משרדי האוצר והתחבורה. ועם זאת כבר עתה מסתמנת האפשרות כי אומדן הפרויקט יעלה בעד כ-12 מיליארד ש"ח לעומת האומדן שעוגן בחוק המטרו ועומד על 177 מיליארד ש"ח לאחר הצמדה. במועד סיום הביקורת התבצעו בדיקות במטרה להוזיל עלויות למיניהן כדי לעמוד בתקציב הקבוע בחוק. בהיעדר אומדן מעודכן לפרויקט לא ניתן להשלים את תכנון הפעילויות הנדרשות לעמידה בתקציב המאושר לפרויקט, ולא ניתן לקבל החלטות מבוססות נתונים לגבי שינוים בתקציב הפרויקט או בתכולתו. בהתאם למתווה המימון המתוכנן, מחצית עלות הפרויקט, כ-588. מיליארד ש"ח, תמומן מתקציב המדינה, ומחציתו תמומן על ידי מיסים ואגרות ייעודיים לפרויקט המטרו. עם זאת, מתווה המימון של הפרויקט, לרבות התמהיל בין תקציב מבוסס הכנסות ייעודיות לבין תקציב המדינה, טרם סוכם, והנושא נמצא בטיפול אגף התקציבים ואגף החשב הכללי במשרד האוצר. לדברי משרד האוצר, המתווה למימון הפרויקט צפוי להיות מסוכם עד סוף שנת 2025. אי-ודאות בהכנסות ממיסים ומהיטלים ייעודיים של הפרויקט - פרויקט המטרו הוא פרויקט מורכב, ויש בו מודל ייחודי של חלוקת מקורות תקציב למימונו - בין תקציב המדינה (%50) לבין תקציב מבוסס הכנסות ייעודיות (50%). התקציב מבוסס ההכנסות אינו ודאי ותלוי בפעולות הציבור. לדוגמה: מס השבחה בהיקף מוערך של 25 - 30 מיליארד ש"ח, המוטל בפועל בעת מימוש זכויות הבנייה או מכירת מקרקעין הנמצאים באזור השפעת המטרו. הערכה זו משקפת ירידה באומדן ההכנסות בהיקף של כ-2 עד-13 מיליארד ש"ח, לאחר הקטנת שיעור המס מ-35% ל-32% וקביעת שיעור מופחת של 20% אם ימומשו הזכויות עד שנת 2030. היטל מימון בהיקף מוערך של 25- 35 מיליארד ש"ח מוטל על שטח בנוי, הקיים והעתידי, והיקפו תלוי אפוא בהיקף הבנייה העתידי. היקף גביית מס גודש בהיקף מוערך של מאות מיליוני ש"ח בשנה שיוטל על רכבים שייכנסו למטרופולין תל אביב ייקבע לפי מספרם. הכנת תוכנית תקציבית עבור פרויקט בסדר גודל כזה מחייבת השלמת תכנון מוקדם והתקדמות משמעותית בתכנון ההנדסי. הביקורת העלתה כי אגף התקציבים ואגף החשב הכללי במשרד האוצר טרם השלימו את התכנון התקציבי של ההכנסות הייעודיות. אף שעיכוב בהשלמת התוכנית התקציבית אין משמעותו בהכרח עיכוב בביצוע הפרויקט, שכן התקציבים הנדרשים להתקשרויות לקידום הפרויקט הועמדו עבורו, יש חשיבות רבה להשלמת התכנון בהקדם האפשרי, בפרט לנוכח מאמצי ההתכנסות לתקציב המקורי והאפשרות של עדכון עתידי באומדנים ובהיקף של ההכנסות הייעודיות. שיקוף תמונת המצב המסתמנת על ידי הדרג המקצועי למקבלי ההחלטות בממשלה בזמן אמת עשוי לסייע לממשלה בקבלת החלטות אופרטיביות לגבי הפרויקט. | 14 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 גישור על פערי התזמון בין ההשקעה הנדרשת להכנסה הצפויה - בביקורת עלה כי תקציר | תזרים המזומנים לפרויקט אינו ודאי. על פי המסמכים הקיימים, נדרשות בדיקות נוספות של אומדן הפרויקט על ידי נת"ע, רשות המטרו ומשרד האוצר, ונדרש שמשרד האוצר יבחן לעומק את המקורות החוץ-תקציביים לפרויקט ואת פריסתם על פני השנים. על פי הערכות ראשוניות יידרש מימון ממשלתי לתקופת ביניים בהיקף של עשרות מיליארדי ש"ח. עוד עלה כי השיטות המוצעות לגישור הן אג"ח מגובות על ידי מקור תקציבי או מימון מוסדי, וכי ההערכות האלה מוקדמות ומצריכות בדיקה מחדש של הנחות היסוד בעבודת מטה בהובלת משרד האוצר. יצוין כי בהיקף התקציבי האמור, כל דרך מימון שיוחלט עליההמטרו בגוש דן עלולה להכביד על התקציב הכולל של פרויקטים בתחום התחבורה והתשתיות ולכן - מחייבת היערכות מוקדמת. אגף התקציבים ואגף החשב הכללי במשרד האוצר טרם גיבשו את הגישהשינקטו לצורכי מימון הפרויקט. מדובר בסכומי גישור גדולים שיש להם השפעה ניכרת על התחייבות המדינה לשנים הבאות. השפעה זו גוברת לנוכח גידול בחוב ממשלתי בראי מלחמת חרבות ברזל ועלויות הריבית הנגזרות מהגידול בחוב הממשלתי. דוח מיוחד קידום בפועל של פרויקט המטרו - הוועדה המנהלת של הפרויקט אימצה את הצעת רשות המטרו ומשרדי הממשלה ללוחות הזמנים וקבעה כי השלב הראשון של הפרויקט יופעל בתום 127 חודשים ממועד תחילת התקשרות עם מנהלי הקווים, כלומר בשנת 2034, וכי המערכת המלאה תופעל בשנת 2037, בתום 160 חודשים ממועד תחילת ההתקשרות. הוועדה אישרה גם את המלצת רשות המטרו לביצוע תיקוף ללוחות הזמנים לפני היציאה למכרז אינפרה 1 הראשון. במועד סיום הביקורת, באפריל 2025, הוועדה לא דנה בשינוי לוחות הזמנים הכלליים בפרויקט. להלן כמה נקודות שבעניינן לא התקיימה עמידה בלוחות זמנים: • העסקת חברות ניהול הקווים החלה באיחור של ארבעה חודשים - בביקורת עלה כיבשל מורכבות ההליך של המכרז להתקשרות עם מנהלי קווים, שכלל הבהרות רבות לקבוצות שניגשו אליו, בפועל החלו התקשרויות בין נת"ע למנהלי הקווים רק בינואר 2024 ולא בספטמבר 2023 כפי שתוכנן במועד אישור לוחות הזמנים. מכיוון שמועד ההפעלה המאושר של המטרו נגזר באופן ישיר ממועד תחילת התקשרות זו, די בדחיית ההתקשרות לבדה כדי להביא, בסבירות גבוהה, לדחיית מועד ההפעלה של המטרו בכארבעה חודשים. • תיאום בין הקווים השונים - הביקורת העלתה כי בדוח הבקרה לרבעון האחרון לשנת 2024 הציגה חברת הבקרה המפקחת על הפרויקט מטעם משרדי התחבורה והאוצר אי-התאמות רבות בין לוח הזמנים של הפרויקט שהציגו מנהלי הקווים ובין הלו"ז שנקבע אל מול מנהל הרשת ונת"ע וחוסר סנכרון בין קו 2M לקו 3M. חוסר תיאום כאמור עלול להביא לעיכובים בלוחות הזמנים של הפעלת הקווים. • תיקון תוכניות הכניסה לתחנות - הביקורת העלתה כי נפלה טעות בתכנון הכניסות לתחנות בשלושת קווי המטרו, וכי התחנות תוכננו עם כניסה בודדת במקום עם שתי כניסות לפחות. התכנון כאמור אינו עולה בקנה אחד עם תוכנית מאושרת, ולכן אינו ניתן לאישור. בנסיבות האלה נאלצת נת"ע לבצע תכנון מחדש של התחנות והדבר כרוך בזמן ובעלויות נוספות. | 15 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד • עיכובים בביצוע קידוחי קרקע- הביקורת העלתה כי קיים קושי לקדם קידוחים על ידי המעבדות המוסמכות לכך בהיקף הנדרש. הקושי עלה כאתגר במסגרת ההיערכות לפרויקט והוא אף סומן כנושא הקריטי להצלחתו כבר בשנת 2022. גם בשלבים הראשונים של ביצוע הפרויקט נושא הקידוחים חוזר ועולה כחסם לקידום הפרויקט. מניתוח נתוני דוח חברת הבקרה בנושא הקידוחים בשלושת הקווים עולה כי מתוך כ-1,360 קידוחים בוצעו בשנים 2020 - 2024 כ-610 קידוחים בלבד (45%), וזאת אף שנת"ע הציגה ביולי 2022 בדוח למשרדי הממשלה כי היעד של החברה היה להשלים את הקידוחים עד סוף הרבעון הראשון של שנת2026. לנוכח קצב התקדמות הקידוחים בשנים 2020 - 2024, ולנוכח המשך המצב הביטחוני המורכב של מדינת ישראל, נראה כי הקידוחים לא יושלמו במועד היעד שהוצב. עיקרי המלצות הביקורת לנוכח המחסור בתשתיות התחבורה הציבורית במטרופולין תל אביב, ובפרט המחסור ברובד החיבור בין ערי המטרופולין הסמוכות, ולנוכח עומסי תנועה חריגים במטרופולין ביחס למצב בערי מטרופולין אחרות במדינות המפותחות, ולנוכח העלויות הכלכליות המושתות עקבכךעל המשק, המוערכותב-25עד 50מיליארד ש"חבשנה,חיוני כי משרדי התחבורה והאוצר, הממונים על הנושא, יפעלו בשיתוף עם גורמים ממשלתיים ומקומיים לקידום ולהשלמה של כלל הפרויקטים להקמת מערכת המתע"ן בכלל, ושל המטרו במטרופולין תל אביב בפרט. לצורך כך, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה לגבש תוכנית אסטרטגית לקידום הטיפול בהסרת חסמים ומגבלות המשפיעים על יכולת קידום פרויקטים בתחום תשתית התחבורה. מומלץ, בין היתר, להיעזר בהמלצות מבקר המדינה בנושאים אלו שהוצגו בדוחות קודמים ובדוח זה. על משרדי התחבורה והאוצר, הממונים על הפרויקט מטעם הממשלה, לפעול בהקדם להשלמת הקמת המבנה הארגוני של פרויקט המטרו בכל הרמות: רשות המטרו במתכונת מלאה ומועצה מאסדרת וכן להשלים את ההתקשרויות עם החברה המבצעת, בהתאם להוראות חוק המטרו. מומלץ לנת"ע לפעול בהקדם האפשרי להשלמת בחינת מספר המכונות הנדרש לפרויקט לקראת פרסום מכרזי המנהור, וכן מומלץ לנת"ע לבדוק את הזמינות בישראל של הציוד הייחודי הנדרש להקמת פרויקט המטרו ואת יכולת הגיוס של הציוד על ידי ספקים בארץ ובעולם כדי לאתר את החסמים הקיימים, אם אכן קיימים חסמים בתחום זה, ולפעול להסרתם מבעוד מועד. כמו כן, מומלץ כי משרד התחבורה ורשות המטרו, בשיתוף חברת נת"ע, יבחנו אם ההוראות הקיימות בחוק לנת"ע לתגבר את בדיקות המעבדה לקרקע על ידי מעבדות בחו"ל, ואם יש בכך צורך יפנו לרשות הלאומית להסמכת מעבדות ולמשרד הכלכלה והתעשייה. מומלץ לנת"ע גם לבחון אם קיימת נכונות של מעבדות מחוץ לישראל להתאגד בישראלולקיים בה פעילות לבדיקותקרקע עבורפרויקטהמטרו.הרחבת ההיצע תאפשר גם ליצור יתירות מסוימת בהיקף הבדיקות שתצמצם היווצרויות של "צוואר בקבוק" בנושא הזה. | 16 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 מומלץ לחברת נת"ע, למשרד התחבורה ולרשות המטרו להיערך להבאת עובדים לא- תקציר | ישראלים תוך שימוש בכלים אשר מוקנים בחקיקה ובהחלטות הממשלה. כמו כן, מומלץ לחברת נת"ע, לרשות המטרו ולמשרד התחבורה בשיתוף משרד העבודה, רשות האוכלוסין, משרד החוץ ומשרד המשפטים, לקדם הסדרה רגולטורית נוספת וייעודית בנושא אשרות כניסה חדשות לעובדים שיועסקו במיזם המטרו, וזאת כדי לתת מענה למספר החריג של העובדים הזרים הדרושים למיזם (עד 16,000 עובדים). כמו כן מומלץ לבחון את היקף המועסקים הזרים הנדרש לפרויקט המטרו יחסית למספר האשרות המאושר וכן יחסית לשאר צורכי המשק. כמו כן מומלץ כי משרד התחבורה ורשות המטרוהמטרו בגוש דן בשיתוף רשויות מקומיות, משרד השיכון והבינוי ומשרד האוצר יקדמו כבר עתה פתרונות - הלנה לעובדים הזרים. אשר לעובדים זרים בעלי כישורים מקצועיים מיוחדים מומלץ כי משרד התחבורה ורשות המטרו ונת"ע בשיתוף משרד העבודה ורשות האוכלוסין וההגירה יקדמו מסלולים ייעודיים לפרויקט המטרו למתן אשרות עבודה לבעלי מקצוע זרים בכירים ולבני משפחותיהם ויבחנו את האסדרה הקיימת של נושא הרישוי של המהנדסים הזריםדוח מיוחד ואת התאמתה לצורכי הפרויקט. מומלץ כי נת"ע, רשות המטרו ומשרד התחבורה יציגו את צורכי המטרו למשרדים הממונים כדי לגבש מדיניות משותפת וישימה. כמו כן מומלץ להם לוודא כי תנאי המגורים יעמדו בהוראות הדין. אשר להכשרת בעלי מקצועות הנדסיים בישראל, מומלץ לוות"ת לבחון את אפקטיביות הפעולות שנקטה עד כה לעידוד הרשמה לתוכניות לימודי הנדסה אזרחי, לגבש תוכניות המשך ולקדם אותן כדי לסייע למשק לעמוד בביקוש לבעלי המקצוע בתחום. כמו כן, מומלץ למשרד התחבורה, בשיתוף גורמים מקצועיים בתחום ההשכלה הגבוהה, לעודד ביקוש ללימודי הנדסה אזרחית על ידי יצירת מסלולי לימוד ייעודיים ומתן מלגות והתחייבות להעסקה בתום הלימודים בפרויקטים לאומיים בתחום תשתיות התחבורה, כפי שנעשה במסלול העתודה האקדמית ובמגוון מסלולי משרד הבריאות. מומלץ למשרד התחבורה בשיתוף נת"ע ורשות המטרו לקבוע מדיניות כוללת בנושא הסמכת רשויות תימרור בפרויקט המטרו, ובכלל זה לקבוע אם החברה המבצעת תוסמך לרשות התימרור בתוואי הקווים ובאזורי התחנות, וכן לקבוע את גבולות הגזרה והשטחים שבהם החברה המבצעת תהיה רשות התימרור, אם כך יוחלט. במסגרת קביעת המדיניות מומלץ לשים דגש מיוחד על האיזון בין צורכי הפרויקט, המוכרים היטב לחברה המבצעת, לבין צורכי התושבים בטווח הקצר והבינוני במהלך העבודות, המוכרים היטב לרשות התימרור המקומית. מומלץ לנת"ע, למשרד התחבורה ולנתיבי איילון לבחון את הקמת מרכז בקרת תנועה אל אתרי הפרויקט ומהם, ובכלל זה לבחון את הקצאת המשאבים הנדרשים לכך. כמו כן מומלץ לנת"ע לקבוע נוהלי עבודה לקבלנים שיהיו מעורבים בפרויקט, לצמצם את מספר המשאיות הנכנסות לאתרי העבודה והיוצאות מהם בשעות העומס בכבישים, ונוסף על כך מומלץ למפות דרכים לקיצור מרחקי הנסיעה של המשאיות באזורים הצפופים. בהקשר זה מומלץ, בדומה להמלצות של חברת הייעוץ מטעם נת"עשעסקה בנושאובדומה לניסיון מפרויקטים בחו"ל, כדוגמת פרויקט קרוסרייל בלונדון, להגדיל את היקף ההובלות אל אתרי הפרויקט ומהם באמצעות רכבות משא. יצוין כי משרד מבקר המדינה המליץ על | 17 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד פעולות להגדלת היקף ההובלות על ידי רכבות משא בדוח בנושא "הובלת מטענים ברכבת"1. על נת"ע, על רשות המטרו ועל משרד התחבורה להשלים את בחינת הצורך בהקמת מרלו"גים לפרויקט המטרו, ואם יוחלט להקים אותם יש להשלים את בחינת מיקומם ללא דחייה נוספת בלוחות הזמנים. אם יוחלט על הקמת המרלו"גים וייקבע מיקומם, משרד מבקר המדינה ממליץ להקים את המרכזים בהקדם האפשרי, לפני תחילת השלב העצים של העבודות בשטח, בשנים 0272 - 2028. מומלץ כי נת"ע, רשות המטרו ומשרד התחבורה, בשיתוף משרד התקשורת במידת הצורך, ישלימו את ניהול המשא ומתן, וככל הניתן יגיעו להסכמות עם חברות התקשורת לגבי הסכמי שירות (SLA) בינן לבין נת"ע, בהתאם לעקרונות שסוכמו על ידי הצוות הבין-משרדי שעסק בנושא, ובדומה להסכם עם חברת החשמל המסדיר את לוחות הזמנים ואת העברת המידע ותהליכי הדיווח ההדדי. קידום שיתוף פעולה בין חברות התחבורה ובין חברות התקשורת עשוי לקצר את לוחות הזמנים של פרויקט המטרו, להפחית אתמספרהעיכובים בפרויקט ולהקדים את הפקת התועלת הפוטנציאלית מהפרויקט למשק. כמו כן, מומלץ כי נת"ע, רשות המטרו ורשות המים יחתמו בהקדם על הסכם העקרונות, ולרשות המים מומלץ להפיץ מסמך הנחיות לגבי היערכות תאגידי המים לפרויקט המטרו. עוד מומלץ לנת"ע לחתום מול התאגידים על הסכמי SLA בהקדם, על בסיס העקרונות שייכללו בהסכם בין רשות המים לנת"ע. כמו כן, מומלץ כי נת"ע תדווח לרשות המטרו על ההתקדמות בהיערכות הגופים במשק המים, בהתאם לדרישות התיאום שנשלחו מנת"ע בדצמבר 2024. על משרד האוצר, משרד התחבורה ונת"ע לבחון את האומדנים למיניהם על בסיס המידע הקיים כיום אל מול המקורות התקציביים הקיימים ולבחון את הצמצום האפשרי של היקף הפרויקט כדי לעמוד במסגרת ההוצאה המאושרת. בפרויקט תשתיות לאומי ואסטרטגי, היערכות תקציבית מתאימה מבעוד מועד עשויה להפחית את אי-הוודאות של המשקיעים והקבלנים הפוטנציאליים ושל המשק בכללותו, ובכך לתרום לקידומו היעיל של הפרויקט. יש חשיבות רבה להשלמת התכנון התקציבי בהקדם האפשרי, בפרט לנוכח אפשרות של עדכון שיביא לשינוי משמעותי באומדני העלות ולעדכונים מסוימים בהיקף ההכנסות הייעודיות. מומלץ למשרד האוצר בשיתוף עם נת"ע ורשות המטרו להשלים את עבודת המטה בנושא דרכי הגישור על פערי העיתוי התזרימיים הצפויים בפרויקט. הדבר מחייב חידוד של הנחות העבודה לגבי היקף ההכנסות ועיתוי קבלתן וכן לגבי היקף ההשקעות והמועד הצפוי לביצוען ומחייב לפעול לאישורה וליישומה של עבודת המטה בנושא הגישור על פערי המימון. לדעת משרד מבקר המדינה יש חשיבות רבה לסיכום ולאישור של מודל המימון והגישור על פערי העיתוי. אישור מוקדם ככל הניתן של שיטת המימון של הפרויקט עשוי לתת למשקיעים ודאות רגולטורית וכלכלית לפרויקט, לפחות ברמה של דירוג האשראי של מדינת ישראל. 1 מבקר המדינה,דוח שנתי70א(2020,)עמ'823-902. | 18 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 כדי לפעול לקידום השוטף של הפרויקט על נת"ע להשלים את התאמת הנהלים הפנימיים תקציר | בהתאם לחוק המטרו ולחוק לקידום תשתיות לאומיות, התשפ"ג-2023. המלצות משרד מבקר המדינה בנושא החתימה על הסכמי שירות עם חברות תשתיות הוצגו לעיל. יישום ההמלצות האמורות עשוי לסייע בפתיחת חסמים, שחלקם מוגדרים אף כקריטיים. מיפוי הגורמים העיקריים המעורבים במיזם המטרו המטרו בגוש דן - דוח מיוחד | 19 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד התפתחות אומדני הפרויקט הערכות אלה הן הערכות בתהליך עיבוד ואינן אומדנים מאושרים. הן משקפות בחינה מתמשכת של האומדנים כפי שנהוג בפרויקטי ענק בתחום התשתיות * בריטניה 2,791 לא - ברמינגהם בריטניה 2,665 לא - נאפולי איטליה 2,179 כן 2 בריסל בלגייה 2,122 כן 4 מינסק בלארוס 2,057 כן 3 וינה אוסטריה 1,975 כן 5 לידס בריטניה 1,929 לא - טורינו איטליה 1,802 כן 1 ורשה פולין 1,798 כן 2 | 30 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 | גודל האוכלוסייה מספר המטרופולין המדינה (באלפי תושבים) מערכת מטרו הקווים המבורג גרמניה 1,788 כו 4 בודפשט הונגרייה 1,778 כן 4 המטרו בגוש דן - בוקרשט רומניה 1,776 כן 5 ליון צרפת 1,761 כן 4 שטוקהולם שבדיה 1,700 כן 3 דוח מיוחד גלזגו בריטניה 1,698 כן 1 מרסיי צרפת 1,628 כן 2 מינכן גרמניה 1,576 כן 8 ירושלים ישראל 1,506 לא - ציריך שוויץ 1,432 לא - חרקיב אוקראינה 1,421 כן 3 בלגרד סרביה 1,408 לא - קופנהגן דנמרק 1,381 כן 4 הלסינקי פינלנד 1,338 כן 1 פורטו פורטוגל 1,325 כן 6 פראג צ'כיה 1,323 כן 3 סופיה בולגריה 1,288 כן 4 דבלין אירלנד 1,270 לא - אמסטרדם הולנד 1,174 כן 5 קלן גרמניה 1,144 לא - המקורות: אוכלוסייה בערים - tatistaS; מערכות המטרו - אתרי מערכות המטרו; אוכלוסיית ירושלים ותל אביב - למ"ס. התועלת בתרחיש מרכזי* תרחיש תחתון – התועלת המזערית למשק תחת הנחות העבודה הקיימות. * אומדן אומדן אומדן חברת אומדן חברת סיסטרא סיסטרא ניהול המערכת הבקרה 2019 ממודד2023 2024 2024 העתקת תשתיות 5,054 5,736 1,453 1,453 מנהור 21,511 25,584 20,987 21,564 תחנות 38,880 45,628 60,985 56,240 אלמנטים 3,884 4,558 27,748 26,241 דפואים 1,480 1,762 3,400 3,664 צי נייד 5,206 6,367 8,093 8,093 מערכות 10,171 12,470 16,154 11,470 תכנון, ניהול ובקרת איכות 11,635 13,783 15,293 15,040 בצ"מ 39,128 46,355 35,312 38,618 סה"כ עלות 136,949 162,243 189,425 182,383 עלות לק"מ* מדובר בהערכות בתהליך עיבוד, והן אינן אומדנים מאושרים. הן משקפות בחינה מתמשכת של האומדנים כפי שנהוג בפרויקטי ענק בתחום התשתיות. * הוודאות היטל מימון 25 -35 לגבי שטח בנוי קיים הוודאות לגבי שטחים בנויים המטרו גבוהה, לגבי שטחים שטרם הוודאות גבוהה עם סיום נבנו יש הערכה בלבד עבודות המטרו, לגבי בינוי עתידי - עם התקדמות הבינוי הכנסות מפיתוח אין אומדן תלוי במימוש השוק עם סגירת הסכמים מול מקרקעין זכיין או רוכש פרטי אי- בתחנות ודפו הוודאות תצומצם הכנסות ממס 5 - 7 ודאות גבוהה יחסית לגבי עם פתיחת תהליך הגבייה גודש הערכה שמרנית של הוודאות תעלה ההכנסות, תלוי במועד פתיחת הפרויקט תשלומים 4.5 ודאות גבוהה ודאות גבוהה מרשויות תשלומי רמ"י 7 - 9 ודאות גבוהה ודאות גבוהה על פי נתוני משרד האוצר - ספטמבר 2025. * מועד תשלום מס ההשבחה הוא מועד מימוש הזכויות במקרקעין, למשל על דרך מכירת הזכויות במקרקעין או קבלת היתר בנייה, כאשר מימוש הזכויות תלוי ברצון בעלי המקרקעין. מהלוח לעיל עולה כי עד כ-30 מיליארד (כ-%35) מהתקציב מבוסס ההכנסות ייעודיות המיוחסים להכנסות ממס השבחת המטרו הם ברמה נמוכה יחסית של ודאות תזרימית, וגם חלק מההכנסות הצפויות מהיטל המטרו תלוי בקצב פיתוח המקרקעין לשימושים מסחריים אשר יחויבו בהיטל. ועם זאת, במועד סיום הביקורת טרם הושלם מודל פריסת ההכנסות ע"י משרד האוצר ואין הערכה לגבי פריסת ההכנסות לפני תקופת הפרויקט. 121 מכיוון שחלק מההכנסותמותנותבמימוש זכויות במקרקעין ובאופן המימוש ואין ודאותלגביהיקףהמימוש, קל וחומר אין אפשרות לקבוע ברמת ודאות גבוהה את מועדו, שכן הדבר תלוי בהעדפות אישיות, במצב שוק הנדל"ן ובהיבטים נוספים. | 138 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 | אף תחת ההנחה כי כלל ההכנסות יתקבלו ובעיתוי המוערך, יהיו פערים משמעותיים בין עיתוי ההכנסות לעיתוי ההוצאות ההוניות של הפרויקט. על פי הערכות ראשוניות שגובשו עבור משרד האוצר בחוות הדעת בנושא המימון 2024, קיימת אפשרות כי יידרש גישור של עד עשרות מיליארדי ש"ח בין מועד ההשקעה בפועל לבין מועד קבלת ההכנסה מהמקורות החיצונים הרלוונטיים. המטרו בגוש דן - בהנחה שהפרויקט יתבצע על ידי המדינה ולא באמצעות התקשרות PPP, ההשקעה העיקרית בפרויקט תתבצע בין השנים 2027 - 2040 ואילו ההכנסות הייעודיות יתקבלו בהדרגה בשנים 2023 - 2060. במצב זה כמחצית מתקציב ההכנסות הייעודי יתקבל לאחר השלמת עבודות ההקמה, כלומר הכנסות בהיקף של עשרות מיליארדי ש"ח אמורות להתקבל לאחר השלמת הפרויקט, עד שנת 2060. דוח מיוחד הביקורת העלתה כי תקופת ההשקעה העיקרית במטרו תהיה בשנים 2027 - 2040 ואילו ההכנסות הייעודיות יתקבלו עד שנת 2060 וחלקן רק ממועד ההפעלה המסחרית הראשונית של מערכת המטרו. לפיכך ייווצרו פערי עיתוי בין ההכנסות להשקעה, שיגיעו לעשרות מיליארדי ש"ח עד שנת 2040, נוסף על מקורות תקציב המדינה המיועדים לפרויקט כפי שהוגדרו בחוק המטרו. המבנה המימוני של הפרויקט מחייב היערכות לגישור על פערי העיתוי, כמפורט להלן. גישור על פערי התזמון בין ההשקעה הנדרשת להכנסה הצפויה כאמור לעיל, ההערכות באשר להכנסה ייעודית ממקורות חוץ-תקציביים כוללות מרכיב אי-ודאות משמעותי לגבי היקף ההכנסות הצפוי ומועד קבלתן. גם ההערכה לגבי פריסת העלויות טרם הושלמה. עם זאת, מכיוון שההכנסות פרוסות על פני תקופה ארוכה יותר מההשקעה בפרויקט, בכל מקרה יתקיימו הפרשי עיתוי שיחייבו גישור עליהם בהיקף משמעותי. מאגף התקציבים במשרד האוצר נמסר בספטמבר 2025 כי החלטות על מסלולי המימון טרם התקבלו וכי הנושא נמצא בבדיקה. כאמור, רשות המטרו קיבלה בדצמבר 2024 החלטה על יישום מודל התקשרויות תקציבי לגבי השלבים העיקריים של הפרויקט – עבודות הנדסה אזרחית בתוואי המטרו ובתחנותיו (אינפרה 1,) הקמת מסילות ומערכות הרכבת (אינפרה 2). שלב ההפעלה - החלטה על אופן יישומו נותרה בידי המדינה. לאור ההחלטה שהמימוש של הפרויקט יהיה תקציבי, יידרש תקציב גישור גדול מאוד שיחייב גיוס הון בשיטות שיוחלט עליהן. להלן סקירת שיטות שהוצעו לבחינה בעבודה מטעם משרד האוצר: (א) אג"ח מגובות על ידי מקור חוץ-תקציבי122; (ב) מימון בנקאי; (ג) מימון מוסדי; (ד) מימון בין-לאומי)ה( ; מימון ממשלה לממשלה G2G; (ו) מתווה PPP. כאמור לעיל, במרץ 2025 משרד האוצר מסר למשרד מבקר המדינה כי "יש היערכות מלאה... גם בבחינת תזרים מקורות החוץ תקציביים לעומת התוך תקציביים בשנים האלו כדי לוודא שיש איזון פיסקאלי, וגם בין פרויקטים ובין שנים בתוך תקציב משרד התחבורה" וכן כי המשרד נמצא 122 אגרות חוב מגובות בהכנסות עתידיות ממיסים ייעודיים לפרויקט המטרו. | 139 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד "בשלב עבודת המטה, גם באגף [תקציבים] וגם ברשות המטרו ונת"ע. לאחריה נעמוד בהוראות החלטת הממשלה [200מאוגוסט2021] לעניין תכנית התקציב [הכוללת מקורות מימון, אומדנים ופריסת של כל אלה]". כמו כן, בשיחת סיכום עם אגף התקציבים באפריל 2025 נמסר למשרד מבקר המדינה כי האגף מפתח את חוות הדעת שהתקבלה בינואר 2024 וכי מסתמן שיפותחו כלים מתקדמים נוספים לגישור, נוסף על אלה שהוצגו בחוות הדעת. עולה כי תזרים המזומנים לפרויקט אינו ודאי. על פי המסמכים הקיימים, נדרשות בדיקות נוספות של אומדן הפרויקט, נדרש לבחון לעומק את המקורות החוץ-תקציביים לפרויקט ופריסתם על פני השנים. לנוכח הפרשי עיתוי מובנים בין מועדי קבלת ההכנסות המתפרסים על פני תקופת ההקמה וההפעלה, לבין מועדי התשלום בגין עלויות ההקמה המתפרסים בעיקר על שלבי ההקמה, בשיטת מימון הפרויקט כפרויקט תקציבי יידרש מימון ממשלתי לתקופת ביניים בהיקף של עשרות מיליארדי ש"ח. ההערכות האלה מוקדמות ומצריכות בדיקה מחדש של הנחות היסוד בעבודת מטה בהובלת משרד האוצר. יצוין כי בהיקף התקציבי האמור, כל דרך מימון שיוחלט עליה עלולה להכביד על התקציב הכולל של פרויקטים בתחום התחבורה והתשתיות ולכן מחייבת היערכות מוקדמת. בביקורת עלה כי אגף התקציבים ואגף החשב הכללי במשרד האוצר טרם גיבשו את הגישה בה ינקטו לצורכי מימון הפרויקט. מדובר בסכומי גישור גדולים שיש להם השפעה ניכרת על התחייבות המדינה לשנים הבאות. השפעה זו גוברת לנוכח גידול בחוב ממשלתי בראי מלחמת חרבות ברזל ועלויות הריבית הנגזרות מהגידול בחוב הממשלתי. בשיחהעם אגף התקציבים במשרד האוצרבאפריל2025נמסר למשרד מבקרהמדינהכיעבודת המטה נמשכת ונבחנות בה דרכי מימון נוספות שטרם סוכמו. מכיוון שמדובר בסכומי גישור גדולים שיידרשו במשך תקופות ארוכות, ומכיוון שגיוס ההון על ידי המדינה מצריך לעיתים קרובות היערכות רגולטורית משמעותית וכפועל יוצא מכך זמן טיפול ממושך וכן נוכח העובדה שההשקעות יידרשו כבר בשנים הקרובות מומלץ למשרד האוצר בשיתוף עם נת"ע ורשות המטרו להשלים את עבודת המטה בנושא דרכי הגישור. הדבר מחייב חידוד של הנחות העבודה לגבי היקף ההכנסות ועיתוי קבלתן וכן לגבי היקף ההשקעות והמועד הצפוי לביצוען ומחייב לפעול לאישורה וליישומה. שיטות למימון פרויקטים נבחרים במדינות שונות פרויקטים להקמת מערכות מסילתיות אינם ייחודיים למדינת ישראל. בימים אלו מוקמים בעולם פרויקטים מסילתיים רבים, שמתאפיינים בעלויות גבוהות בדרך כלל. בלוח להלן מוצגים להמחשה הפרויקטים בתחום התשתיות הגדולים בעולם בשנים הקרובות, כולם פרויקטים מסילתיים. | 140 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 | לוח 10: עשרת הפרויקטים הגדולים בעולם בתחום התשתיות שנמצאים בשלבי ביצוע המטרו בגוש דן - דוח מיוחד המקור: נת"ע מחקר היערכות המשק 2023, דצמבר 2023. מהלוח עולה כי במקביל לפרויקט המטרו במטרופולין תל אביב, שהוא אחד מעשרת הפרויקטים הגדולים בעולם, מתנהלים תשעה פרויקטים נוספים בתחום הרכבות, והיקר שבהם הוא רכבת מהירה בקליפורניה, ארה"ב, המוערך ב-113 מיליארד דולר אמריקני. חברות וסוכנויות ממשלתיות במדינות אחרות מתמודדות עם אתגרים גדולים בתחום מימון הפרויקטים, בדומה להתמודדות של מדינת ישראל123. לאור האמור נערכו בישראל כמה עבודות השוואתיות שבחנו את שיטות המימון שהשתמשו בהן בפרויקטים שבוצעו לאחרונה בעולם. להלן דוגמאות משתי עבודות שנערכו. "סקירה בין-לאומית מבנה ארגוני חברות ממשלתיות/ציבוריות המנהלות פרויקטי הסעת המונים", מרץ 2022 במרץ 2022 חברת ייעוץ סקרה מספר פרויקטים בתחום תשתיות שבוצעו במדינות אחרות והכינה עבור נת"ע דוח "סקירה בין-לאומית מבנה ארגוני חברות ממשלתיות/ציבוריות המנהלות פרויקטי 123 יצוין כי אף שההיקף הכספי הכולל של הפרויקט מעמיד אותו במקום התשיעי בעולם, יחס עלות הפרויקט לתוצר בישראל גבוה מזה של המדינות האחרות שברשימה: הפרויקט בארה"ב בהיקף של 113 מיליארד דולר הוא 0.4% מתוצר ארה"ב (27,721 מיליארד דולר), הפרויקט בנורווגיה ושבדיה בהיקף של 110 מיליארד דולר הוא 10.3% מהתוצרהמצטבר שלמדינותאלה, הפרויקט של הרכבת המהירה באנגליה בהיקף של86מיליארד דולר הוא2.5% מהתוצר המקומי של בריטניה. הפרויקט בהיקף של כ-46מיליארד דולר הוא כ-9%מתוצר מדינת ישראל, נמוך במעט מהפרויקט בנורווגיה ושבדיה אך גבוה באופן ניכר מהפרויקטים בארה"ב ובבריטניה. | 141 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד הסעת המונים". בסקירה זו נבחנו ארבעה פרויקטים שבוצעו באנגליה (2 פרויקטים), צרפת ואוסטרליה, ואלה הם: 1. Crossrail בלונדון - בהקמה משנת 2009 2. פרויקט קו מטרו חדש בפריז - Grand Paris Express, תחילת ההקמה משנת 2016 3. 2HS - פרויקט רכבת מהירה של 550 ק"מ ברחבי אנגליה, תחילת ההקמה משנת 2020 4. פרויקט מטרו בסידני - הקמת ארבעה קווי מטרו חדשים החל מ-2013 בדוח המסכם של הסקירה הוצגה בחינה של המבנה הארגוני של הפרויקט, ולגבי פרויקט קו המטרו בפריזGrand Paris Expressהוצג בהרחבה גם המודל הכלכלי שלו. בפרויקט זה השתמשו במודל הדומה למודל שנקבע למטרו במטרופולין תל אביב, כלומר יש במימון חלק חוץ-תקציבי ניכר. מקורות הפרויקט בפריז מבוססים על תקציב ממשלתי ייעודי מחוץ לתקציב הרגיל, אשר מתבסס גם על מיסים ייעודיים וגם על יכולת גיוס חוב לטווח ארוך עד שנת 2070 עם ערבות המדינה, והחברה הממשלתית המקימה נהנית מדירוג האשראי הגבוה של ממשלת צרפת. מודל מימון זה מאפשר לפרויקט עצמאות כלכלית וודאות גם במקרה של שינוי מדיניות ממשלתית. חוות דעת בנושא המימון 2024 גם בחוות דעת זו נסקרו שישה פרויקטים בין-לאומיים בתחום התשתיות, שלושה מהם בתחום הרכבות: 1. הקמת קו אליזבת בלונדון Elizabeth Rail Line)), אומדן הפרויקט - 87 מיליארד ש"ח (18.25 מיליארד ליש"ט) 2. הארכה של קו מטרו בניו יורק והקמת מערכות איתות ועוד, אומדן הפרויקט - כ-28.4 מיליארד ש"ח (7.7 מיליארד דולר) 3. הקמת הקו השני של המטרו בלימה פרו, אומדן הפרויקט 18.5 מיליארד ש"ח (5 מיליארד דולר) להלן פרטים נוספים על נושא המימון בשלושת הפרויקטים האלה: קו אליזבת בלונדון - קו הרכבת הקלה בלונדון שחוצה את העיר ממערב למזרח ואורכו יותר מ- 100 ק"מ. לאורך המסילה מתוכננות 41 תחנות והיא אמורה לשרת עד 200 מיליון איש בשנה. מרכיבי המימון העיקריים של הקו: • תקציב ממשלתי124 (כ-58.5% מהתקציב הכולל) • היטל מימון על נכסי עסק-תוספת של2%לארנונה לעסקים שיש להם הכנסות של55,000 ליש"ט או יותר (כ-19.2% מעלות הפרויקט) 124 בשונה מישראל, התקציב הממשלתי בלונדון אינו תקציב של השלטון המרכזי במדינה (קרי משרד התחבורה בישראל), אלא תקציב של רשות תחבורה מטרופולינית של לונדון-LTF. | 142 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 | • הכנסות מהקניית זכויות בנייה על תחנות הרכבת כנגד מימון הקמתן (כ-19.2% מעלות הפרויקט) • תשלומים ייעודיים על ידי הרשויות המקומיות במרחב הפרויקט (כ-1.8% מהפרויקט) • שטחים מניבים (0.8% מהפרויקט) המטרו בגוש דן - • הגדלת זכויות בנייה והיטל השבחה (0.5% מהפרויקט) התמהיל התקציבי של הפרויקט דומה בעיקרו לתמהיל התקציבי של פרויקט המטרו בתל אביב, ובדומה לו נדרש להשתמש בכלי גישור על פערי עיתוי. בפרויקט זה הונפקו אג"ח כנגד היטל מימון (על דרך תוספת ארנונה לעסקים) בהיקף של 3.5 מיליארד ליט"ש, ואג"ח נוספות כנגדדוח מיוחד פעילות כללית של רשות התחבורה המטרופולינית בהיקף זהה - 3.5 מיליארד ליש"ט. קו המטרו בניו יורק (Second Avenue)-הרחבת שירות הרכבת התחתית לאורך הצד המזרחי של מנהטן על ידי רשות התחבורה של ניו יורק (NYMTA) המוגדרת גם הבעלים של הפרויקט. הפרויקט הוא הקטע השני מבין ארבעה קטעים מתוכננים לרכבת התחתית מתחת לשדרה השנייה בעיר. הרכבת עתידה לחבר את רובע הארלם לרובע מנהטן, ואורכה עתיד להיות 13.7 ק"מ. הפרויקט כולל שלוש תחנות חדשות, תחנות כוח, מערכות איתות ותקשורת ומתקני ניקוי רכבים. • תוספת מס רכוש (Property Tax) בגין נכסים שערכם צפוי לעלות בשל הקרבה לרכבת התחתית החדשה–נכסים המשמשים לעסקים ולמגורים–תוספת המס תהיה בגובהעליית ערך הנכס (Value Capture) כ-10% מעלות הפרויקט • מימון פדרלי - כ-44% מעלות הפרויקט • מימון רשות התחבורה של ניו יורק NYMTA (הכנסות תפעוליות וגיוס באמצעות אג"ח חברה) - כ-46% מעלות הפרויקט חלק מתקציב רשות התחבורה יגויס על ידי אגרות חוב של הרשות, בדומה לאחד ממרכיבי אג"ח בלונדון. פרויקט קו המטרו2, לימה, פרו-פרויקט במתווה זכייני (DBOT) ל-35 שנה. חברת הזיכיון היא בבעלות קונסורציום של גורמים בין-לאומיים ולאומיים. מטרו לימה קו 2 הוא פרויקט הסעת ההמונים הגדול בפרו. הפרויקט נועד להקל על עומסי התנועה בעיר ולשרת מעל תשעה מיליון תושבים. קו המטרו כולל כ-35 ק"מ תת-קרקעיים ועובר בעיר עד לשדה התעופה הבין-לאומי. מימון הפרויקט מתחלק בין מימון ממשלתי, תשלום לפי אבני דרך של זמינות תשתית ושירות בסטנדרט מחייב שנקבע. הזכיין יכול לנצל באופן עסקי מתחמים להגדלת התשואה מהפרויקט (השכרת שטחי פרסום, החכרת זמן פרסום לצד ג', שטחים מניבים בתחנות המטרו). כ-20% מעלות הפרויקט (1.15 מתוך כ-5 מיליארד דולר אמריקני) מגויסים כאגרות חוב של הזכיין בערבות המדינה. היתר ממומן על ידי הון עצמי של הזכיין (כ-27%), מימון ממשלת פרו וערבויות מטעמה (כ-41%) וכן סיוע מהבנק העולמי והבנק האמריקני לפיתוח (כ-12%.) | 143 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד אגף התקציבים במשרד האוצר בוחן אפשרויות מימון שונות, לרבות אגרות חוב כאמור לעיל ואמצעים אחרים, אך הבחינה טרם הושלמה.עיון במודלי מימון של ארבעה פרויקטים מהעולם (פריז, לונדון, ניו יורק, לימה) מלמד כי הגישור על פערי העיתוי שנדרש לפרויקט בוצע בדרך כלל באמצעות הנפקת אג"ח על ידי חברה מקימה, רשות מטרופולינית או זכיין. האג"ח לרוב מובטח על ידי פעילות הרשות המטרופולינית או ערבות המדינה. בישראל אין רשות מטרופולינית125 והוחלט לבצע את פרויקט המטרו כפרויקט תקציבי (בדומה לשלושה מתוך ארבעה פרויקטים שנסקרו לעיל. רק הפרויקט בפרו בוצע כפרויקט PPP.) לאור האמור, הניסיון הבין-לאומי הרלוונטי לישראל מלמד כי ניתן לשקול הנפקת אג"ח על ידי נת"ע - חברה מבצעת בבעלות ממשלה, או על ידי אג"ח המדינה, כתחליף לאג"ח רשויות מטרופוליניות בחו"ל. אגף התקציבים במשרד האוצר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2025 כי במועד זה הכלים למימון נבחנים על ידי האגף וכי טרם התקבלו החלטות בנושא. רשות החברות מסרה בתשובתה כי היא בוחנת את נושא המתווה התקציבי למימון המטרו, לרבות באמצעות גיוס אג"ח מהציבור, ומקיימת ישיבות בנושא. עוד ציינה הרשות כי לפי עמדתה גיוס אג"ח רלוונטי לשלב שבו ההוצאות בפרויקט יהיו בהיקפים משמעותיים יותר, קרי בעוד כארבע עד חמש שניםכשהפרויקט יהיה בשלבי ביצוע מתקדמים, אך היאהחלה בבחינת הנושא כבר בשלב זה. לדעת משרד מבקר המדינה יש חשיבות רבה לסיכום ולאישור מודל המימון והגישור על פערי העיתוי. אישור מוקדם ככל הניתן של שיטת המימון של הפרויקט עשוי לתת למשקיעים ודאות רגולטורית וכלכלית לפרויקט, לפחות ברמה של דירוג האשראי של מדינת ישראל126. לפיכך, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר, בשיתוף משרד התחבורה, רשות המטרו ונת"ע לבחון בין היתר את המודלים הבין-לאומיים לגישור ביניים, כגון גיוס אג"ח על ידי חברת נת"ע הממשלתית או על ידי המדינה באופן ישיר, כחליף לאג"ח רשות מטרופולינית. בתשובת חשכ"ל מאוגוסט2025צוין כיהחשב הכלליעורך עבודה מקצועית לבחינת כלי המימון והגישור והחלופות הרלוונטיות, ובימים אלו הן נבחנות בדרגים בכירים של משרד האוצר בכוונה להתכנס למתווה מוסכם ולקבוע לפיו תוכניות עבודה לשנים הקרובות לפיתוח כלי המימון הרלוונטיים. בכוונת האגף לסיים את הבחינה עד לסוף שנת 2025. 125 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי64א(2013)" ,משרד התחבורה, התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים–ארגון מחדש בתחבורה הציבורית במטרופולין תל אביב", עמ'520 - 521; מבקר המדינה, דוח מיוחד משבר התחבורההציבורית(2019), " תכנון וקידום של התחבורה הציבורית", עמ'43-45; דוח שנתי של מבקר המדינה -נובמבר2022, עמ'1146. 126 הנפקת איגרות חוב על ידי חברה מתוקצבת על ידי המדינה או על ידי המדינה עצמה תזכה את החוב בדירוג האשראי המיוחס למדינת ישראל. | 144 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 | התקדמות הפרויקט בפועל לוחות הזמנים אישור לוחות הזמנים -המטרו בגוש דן כאמור, חוק המטרו קבע כי תהיה לפרויקט המטרו ועדה מנהלת שתורכב מחמישה חברים. בין תפקידיה יהיה אישור לוחות הזמנים של הפרויקט. החלטות הוועדה המנהלת בישיבותיה יתקבלו ברוב קולות המשתתפים בישיבה ובתנאי שנכחו בה מנכ"ל משרד התחבורה (שהוא יו"ר הוועדה) או סמנכ"ל ממשרד התחבורה וכן נציג בכיר ממשרד האוצר. דוח מיוחד באופן זה הוועדה המנהלת אישרה ב-11.12.22 את לוחות הזמנים של פרויקט המטרו, כפי שיפורטו להלן. עבור כל אחד משלושת קווי המטרו הוצגו ארבע הצעות של לוחות זמנים, כולן מתבססות על תחילת התקשרות (Effective Date-ED) של נת"ע עם מנהלי הקווים. במועד האישור האמור לעיל ההערכה הייתה כי מנהלי הקווים יתחילו את עבודתם בספטמבר 2023. בכל ההצעות שהוצגו הובאה בחשבון שלביות בפתיחת הפרויקט-הפעלת החלק המרכזי של הרשת במסגרת הפעלה חלקית בשלב הראשון, והפעלת הרשת המלאה בשלב שני. אלה ההצעות שהוצגו: (א) תאריכי הפעלה בהצעה למכרז להתקשרות עם מנהלי הקווים; (ב) המלצת מנהל הרשת; (ג) המלצת נת"ע לעדכון אבני הדרך במכרז; (ד) המלצת רשות המטרו ומשרדי הממשלה. בלוח 11 להלן מוצג סיכום ההמלצות כמספר חודשי עבודה עד להפעלה החלקית ולהפעלה המלאה, ושנת היעד הנגזרת מהערכה זו. | 145 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד לוח 11: מועד ההפעלה של המטרו על פי הצעות שונות (מספר החודשים ממועד תחילת ההתקשרות ושנת ההפעלה הצפויה) M1 M2 M3 חלקי מלא חלקי מלא חלקי מלא על פי 2033 2034 2034 2035 2034 2035 הצעת מכרז 120 חודשים 127 חודשים 127 חודשים 144 חודשים 127 חודשים 144 חודשים המלצת 2035 2037 2036 2039 2036 2039 מנהל הרשת 145 חודשים 165 חודשים 148 חודשים 183 חודשים 148 חודשים 183 חודשים המלצת 2035 2037 2035 2037 2035 2037 נת"ע לעדכון אבני דרך 145 חודשים 165 חודשים 145 חודשים 165 חודשים 145 חודשים 165 חודשים המלצת 2034 2037 2034 2037 2034 2037 רשות המטרו והמשרדים 127 חודשים 160 חודשים 127 חודשים 160 חודשים 127 חודשים 160 חודשים המקור הנתונים: החלטת הוועדה המנהלת, 11.12.22. הוועדה אימצה את הצעת רשות המטרו ומשרדי הממשלה ללוחות הזמנים וקבעה שהשלב הראשון של הפרויקט יופעל בתום 127 חודשים ממועד תחילת התקשרות עם מנהלי הקווים, כלומר בשנת 2034, ושהמערכת המלאה תופעל בשנת 2037, בתום 160 חודשים ממועד תחילת ההתקשרות. הוועדה אישרה גם את המלצת רשות המטרו לביצוע תיקוף ללוחות הזמנים לפני היציאה למכרז אינפרה 1 הראשון. נמצא כי בשל מורכבות ההליך של המכרז להתקשרות עם מנהלי קווים, שכלל הבהרות רבות לקבוצות שניגשו אליו, בפועל החלו התקשרויות עם מנהלי הקווים רק בינואר 2024 ולא בספטמבר 2023 כפי שתוכנן במועד אישור לוחות הזמנים. מכיוון שמועד ההפעלה המאושר של המטרו נגזר באופן ישיר ממועד תחילת התקשרות זו, דחיית ההתקשרות לבדה גוזרת בסבירות גבוהה דחיית מועד ההפעלה של המטרו בכארבעה חודשים, ואולם במועד סיום הביקורת הוועדה עדיין לא דנה בשינוי לוחות הזמנים הכלליים בפרויקט. שלביות הביצוע מבלי לשנות את המסגרת הכללית של לוחות הזמנים המאושרים, כאמור לעיל, חברת נת"ע ממשיכה לפתח את תוכניות הפרויקט, ובכלל זה מוסיפה עוד רבדים לפירוט בלוחות הזמנים. בדוח חברת הבקרה לרבעון הרביעי לשנת 2024, מפברואר 2025, מוצגת שלביות הביצוע כדלקמן: | 146 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 | לוח 12: פילוח שלבים בהקמת הפרויקט 1M 2M 3M אורך התוואי אורך התוואי אורך התוואי תחנות (ק"מ) תחנות (ק"מ) תחנות (ק"מ)המטרו בגוש דן - שלב א'20 27 22 26 18 24 שלב ב'42 58 0 0 7 10 סה"כ 62 85 22 26 25 34 דוח מיוחד על פי נתוני דוח חברת הבקרה על פעילות נת"ע לרבעון רביעי 2024, בעיבוד משרד מבקר המדינה. המפה להלן מציגה את שלביות הביצוע באמצעות מפת הקווים. מפה 5 - שלביות הקמת רשת המטרו המקור: דוח חברת הבקרה על פעילות נת"ע לרבעון רביעי 2024 | 147 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד על פי הצעת נת"ע שלב א' מתחלק לשלושה תתי-שלבים: 128 חודשים, 144 חודשים ו-160 חודשים ממועד תחילת ההתקשרות. עיקרי הצעה זו אושרו בפברואר 2024 על ידי רשות המטרו לצורך הטמעה מול מנהלי הקווים. התוכניות שנערכו על ידי מנהלי הקווים הוגשו לחברת הבקרה, וזו התייחסה להצעה זו בדוח בקרה לרבעון ד'2024 באופן הזה: "בתחילת הרבעון השלישי, הוגשו לרשות המטרו ולחברת הבקרה תוכניות הלו"ז של מנהלי הקווים לביצוע והפעלת שלב א'. חברת הבקרה בחנה את תוכניות הלו"ז והעבירה לנת"ע בתחילת חודש ספטמבר דו"חות סקירה ראשוניים להתייחסות. נמצאו אי התאמות רבות בין לו"ז הפרויקט כפי שהציג מנהל הקו אל מול הלו"ז שנקבע אל מול מנהל הרשת ונת"ע. אי ההתאמה המשמעותית ביותר הינה חוסר בסנכרון בין קווים 2M ל-3M, כאשר שני הקווים אמורים לחלוק דיפו... מציג מנהל הקו הפעלה חלקית לתת שלב 1 לאחר 140 חודשים מה-ED, בעוד מנהל הקו 2M מציג הפעלה חלקית לתת שלב 1 לאחר 136 חודשים מה-ED. מצב זה לא יכול להתקיים, 2M לא יופעל ללא דיפו. זו רק דוגמה אחת מיני רבות לחוסר התיאום בין קווי המטרו 2 ו-3" (ההדגשה אינה במקור). עולה כי בדוח הבקרה לרבעון האחרון בשנת2024הציגה חברת הבקרהאי התאמות רבות בין לו"ז הפרויקט כפי שהציגו מנהלי הקווים אל מול הלו"ז שנקבע אל מול מנהל הרשת ונת"ע וחוסר סנכרון בין קו 2Mלקו 3M. חוסר תיאום כאמור עלול להביא לעיכובים בלוחות הזמנים של הפעלת הקווים. גם חברת הבקרה רואה בתכנון מרכיבים משותפים לקווים שונים סיכון, והיא התייחסה לכך בדוח בגין רבעון ד'2024" :תכנון מורכב ומסורבל, חוסר תיאום בין הקווים השונים, עיכובים, ואי התאמות תכנוניות". חברת נת"ע היא החברה המבצעת ואחראית לכל מנהלי הקווים, ולכן תיאום ביניהם הוא באחריותה, והיא גם אחראית לדיווח לרשות המטרו ולמשרדי הממשלה. לפיכך אחריותה של נת"ע לאתר את הפערים ולגשר עליהם. חברת נת"ע ציינה בתשובתה מאוגוסט 2025 כי תת"ל 102 אושר זמן רב לאחר צו התחלת העבודה של מנהלי הקווים ולכן נוצר פער בין התקדמות התכנון של M2 לעומת M3. התיאום בין הקווים מתבצע על בסיס שוטף על ידי נת"ע ובסיוע מנהל הרשת, והפערים בין הקווים מצטמצמים. עוד ציינה כי פרויקט המטרו הוא פרויקט רשתי, דבר שיוצר מורכבות בתכנון מאחר שכל קו מתקדם באופן מעט שונה, וכי החברה ממשיכה לנהל את ה"מתח" בין שלושת הקווים. משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע לעקוב אחר כל הממשקים הקיימים בין קווי המטרו ולשפר את התיאום בין מנהלי הקווים הכפופים לה. כן מומלץ כי הדיווחים לרשות המטרו ולממשלה יבוצעו לאחר סנכרון בין דיווחי מנהלי הקווים בתוך נת"ע. בכך ייחסכו מצבים שבהם חברת הבקרה מעלה חילוקי דעות וחוסר תיאום בין מנהלי הקווים הכפופים לנת"ע כאמור. אבני הדרך השנתיות החל מרבעון שני לשנת2024, לאחר תחילת עבודתם של מנהלי הקווים, מדי רבעון נת"ע מדווחת על עמידה בלוחות הזמנים שנקבעו בתוכנית העבודה. משרד מבקר המדינה סקר את הדוחות | 148 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 | הרבעוניים של חברת הבקרה לשנת 2024. להלן התייחסות חברת הבקרה לעמידה בלוחות הזמנים: לוח 13: עמידת נת"ע באבני דרך שנקבעו לה בתוכנית העבודה השנתית 2024 המטרו בגוש דן - סטטוס עמידה בלוחות רבעון ב'2024 רבעון ג'2024 רבעון ד'2024 הזמנים עמידה באבן דרך 11 13 17 דוח מיוחד אי עמידה באבני דרך - 5 6 אבני דרך שהוחרגו 11 2 1 אבני דרך שהוחרגו ביותר - 3 1 מרבעון שיעור העמידה בלו"ז%50%57%68 על פי נתוני הדוחות הרבעוניים של חברת הבקרה- 2Q,3Q, 4Qלשנת2024, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מניתוח לוח 13 לעיל עולה כי עם התקדמות הפרויקט יש עלייה במספר אבני הדרך בפרויקט, ויש שיפור בשיעור העמידה באבני הדרך שנקבעו. להלן אבני הדרך שבהן לא נרשמה עמידה בזמנים בדיווח בגין הרבעון הרביעי 2024 והאחרון שדווח עליו: | 149 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד לוח 14: לוחות הזמנים שנת"ע לא עמדה בהם ברבעון הרביעי לשנת 2024 הפרק הפרויקט ותת-הפרויקט אבן הדרך כללי יישום חוק תיאוםתשתיות התאמת נוהלי נת"ע לחוק המטרווסיום הדרכות וחוק המטרו בנת"ע כללי מערכת מידע ותיאום עלייה לאוויר של מערכת PPM127שלב א' דיגיטלי תכנון סטטוטורי תוכנית משלימה קו 1M פרסום מכרז לתכנון מוקדם וסטטוטורי תכנון סטטוטורי מרכזי תחבורה משולבים הגשת סט מסמכים לדיון להפקדה (מתח"מים) מטרו לבדיקת הוות"ל ומשרד הגנת הסביבה (הגשה ראשונה) - ארבעה מתח"מים (סה"כ מצטבר שישה מתח"מים בשנת2024) תכנון סטטוטורי תמ"א 70א - בינוי מעל הגשת חומרים לצורך קבלת החלטה למתן תוקף הדפו ניהול ותכנון קווי ניהול ותכנון 1M Metro Line Permitting - PMA2 המטרו Guidelines and Procedures כללי היערכות בנושאים פרסום מכרז קבלני מיגון אקוסטי הסביבתיים והלוגיסטיים לפרויקט המטרו כללי אומדן ומודל כלכלי הצגה לרשות המטרו של קונספט ומודל כלכלי למכרזי אינפרה1 על פי נתוני דוח חברת הבקרה על פעילות נת"ע לרבעון רביעי 2024, בעיבוד משרד מבקר המדינה. יצוין כי יש חשיבות לעמידה בלוחות הזמנים ובאבני הדרך שנקבעו לפרויקט, אך דגש מיוחד יש לשים על עמידה בפעולות הכלולות בנתיב הקריטי שלו128, וכן חשוב לבחון את החסמים העומדים בפני הפרויקט, שחלקם גם נמצאים על הנתיב הקריטי שלו. להלן החסמים והעיכובים המרכזיים שזוהו על ידי חברת הבקרה בתום שנת 2024 - השנה הראשונה שבה פועלים מנהלי הקווים. אישור הוות"ל לתכנון תחנות - עבור כל הקווים הוצג במסגרת שיפוט 1 תכנון תחנות עם כניסה אחת. התכנון הוצג לוות"ל ונדחה על ידו עקב חוסר התאמה להוראות התוכניות התקפות (הדורשות מינימום שתי כניסות לכל תחנה). בהתאם לאמור מבוצע שינוי תכנון שיוצג לוות"ל לקבלת אישור עקרוני, ומיד לאחריו יוצג לרשויות המקומיות. התהליך בגין האישור העקרוני היה אמור להסתיים במהלך הרבעון הראשון של שנת 2025. ממינהל התכנון נמסר בהקשר זה כי 127 מערכתPPM-מערכת תכנון תוכניות עבודה וניהול פורטפוליו פרויקטים ופעילויות מרכזית. 128 "נתיב קריטי" בפרויקט כולל רשימת משימות שהעיכוב בביצוען יגרום לעיכוב בפרויקט. | 150 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 | אכן הליך האישור העקרוני מול הגורם המקצועי במינהל הסתיים ברובו, למעט כמה תחנות בודדות שעדיין נמצאות בבדיקה מחדש. הביקורת העלתה כי נפלה טעות בתכנון הכניסות לתחנות בשלושת קווי המטרו, והתחנות תוכננו עם כניסה בודדת במקום עם שתי כניסות. התכנון כאמור, אינו עולה בקנה אחדהמטרו בגוש דן עם תכנית מאושרת ולכן אינו ניתן לאישור, נכון למועד סיום הביקורת, באפריל 2025. - בנסיבות האלה נאלצת נת"ע לבצע תכנון מחדש של התחנות והדבר כרוך בזמן ובעלויות נוספות. בספטמבר 2025 מסר מינהל התכנון בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי יש תחנות שחשובדוח מיוחד לתכנן בהן ארבע ואף חמש כניסות ולכן בהוראות התוכנית נכתב "לפחות שתי כניסות". יש בתוכנית M2 חריג המקנה גמישות מסוימת לתחנות המורכבות מהבחינה ההנדסית, שכרייתן תתבצע באמצעות שיטת NATM129. בתחנות האלה מאפשרת התוכנית הקמת שתי כניסות אם הדבר הוא בר ביצוע לכן מינהל התכנון יוכל לאשר, ככל הנראה, כניסה אחת בתחנות מהסוג הזה, אם הדבר נכון מהבחינה התכנונית. בתשובת נת"ע מאוגוסט 2025 צוין כי תחנות המטרו תוכננו על פי קונספט אדריכלי המקובל בעולם וגם היה חלק מהקונספט של תמ"א 70 שקודמה על ידי הוות"ל, שבה הושם דגש על תכנון מפלס הרחוב לרווחת הציבור (מדרכות רחבות, צל, שבילי אופניים, גינון וכדומה). על פי עקרונות אלו, בהליך תכנון המטרו הושם דגש על כך שהכניסות לתחנות יהיו נגישות במפלס הרחוב וללא הליכה במסדרונות תת-קרקעיים ארוכים. גם בפן הביטחוני וגם מבחינת התמצאות יש יתרון במקומות מסוימים לכניסה מרכזית אחת עם גישה מהירה לרציף. נת"ע ציינה כי יש בעולם דוגמאות לרציפי המטרו שיש בהם כניסה אחת130. אולם, מכיוון שהוראות התוכנית קבעו כי נדרשות לפחות שתי כניסות לתחנה, הנחתה נת"ע את מנהלי הקווים לבצע עם הוות"ל התאמה ותיאום לתוכניות המעודכנות, בחלקן מספר הכניסות שנשאר בהן היה קטן יותר מהתכנון המקורי. בשלב זה מרבית התחנות אושרו גם מול הרשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע לעדכן, תוך היוועצות שוטפת עם מינהל התכנון, את תוכנית הכניסות לתחנות באופן שיעמוד בדרישות הוות"ל ובכל דרישה רגולטורית נוספת שחלה עליהן. מומלץ כי נת"ע תקצר את לוחות הזמנים של התכנון מחדש, במטרה לצמצם ככל האפשר את הפגיעה בלוחות הזמנים של הפרויקט. עוד מומלץ לנת"ע להפיק לקחים מהטעות שנפלה וללמוד על סיבות השורש שגרמו לה. הפקת לקחים ושיפור נוהלי העבודה בנושא התכנון עשויים לשפר את תהליכי התכנון בעתיד. 129 כאמור לעיל, שיטת כרייהNATM New Austrian Tunneling Method-היא שיטת כריית מנהרות (או תחנות) באמצעות ציוד הנדסי בתוואי תת-קרקעי בלבד. 130 בין הדוגמאות שהוצגו: תחנת המטרו ווטרלו - סידני אוסטרליה; תחנת המטרו - לונדון, אנגלייה Battersea Power Station; תחנת המטרו וולוויצ'- לונדון, אנגליה; תחנת המטרו ווייטצ'אפל - לונדון, אנגלייה; תחנת המטרו - פריז, צרפתGournav-Chelles; תחנת המטרו קלדוניה-טורונטו, קנדה. | 151 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד עיכוב בהיתרים של בעלי תשתיות- בעיה רוחבית המאפיינת את כל הקווים היאתהליך ארוך של אישור בעלי התשתיות להעתקת תשתיות לאורך הקו, שעלול לגרום לעיכובים בפרויקט. בדוח חברת הבקרה צוין בהקשר זה כי "הסכמים עם צדדים שלישיים (חברות תשתית, בעלי קרקע, עסקים, רשויות מקומיות וכו)'הקשורים לשיבושים בעסקים, בתים או כבישים עשויים להיות לא שלמים או לא ברורים בשלב המכרז. מצב זה יוצר אי ודאות בנוגע לעבודה או לוגיסטיקה כמו: פיצויים, ניהול שיבושים הכרחי, סידורי גישה, מצב האתר או הנכס בהחזרה, מגבלות עבודה (זמן/רעש/שטח), עבודות מקדימות וכו'". על פי דוח חברת הבקרה נושא זה הוא קריטי בקו 3M. בעיה רוחבית המאפיינת את כל הקווים היא תהליך ארוך של אישור בעלי התשתיות להעתקת תשתיות לאורך הקו, שעלול לגרום לעיכובים בפרויקט. בדוח חברת הבקרה צוין בהקשר זה כי "הסכמים עם צדדים שלישיים (חברות תשתית, בעלי קרקע, עסקים, רשויות מקומיות וכו)' הקשורים לשיבושים בעסקים, בתים או כבישים עשויים להיות לא שלמים או לא ברורים בשלב המכרז. מצב זה יוצר אי ודאות בנוגע לעבודה או לוגיסטיקה כמו: פיצויים, ניהול שיבושים הכרחי, סידורי גישה, מצב האתר או הנכס בהחזרה, מגבלות עבודה (זמן/רעש/שטח), עבודות מקדימות וכו'". על פי דוח חברת הבקרה נושא זה הוא קריטי בקו 3M. דוח הבקרה מצביע על יישום איטי או חלקי של חוק המטרו, בפרט בתחום הטמעת תהליכי תיאום תשתיות מתקדמים בחברות התשתית, והיעדר אכיפה מול חברות אלה. התרשמות זו של חברת הבקרה עולה בקנה אחד עם ממצאי דוח ביקורת זה בנושא ההיערכות לתיאום התשתיות. מהביקורת עלה כי נת"ע לא עמדה בתוכניות העבודה שלה לסוף הרבעון השלישי של שנת 2024 ולא השלימה את התאמת נוהלי העבודה הפנימיים שלה בהתאם לחוק תיאום התשתיות וחוק המטרו. כמו כן עלה כי נושא תיאום התשתיות הוא בגדר חסם גם בתחילת ביצוע פרויקט המטרו. על נת"ע להשלים את התאמת הנהלים הפנימיים בהתאם לחוק המטרו וחוק תיאום התשתיות. המלצות משרד מבקר המדינה בנושא החתימה על הסכמי שירות עם חברות תשתיות הוצגו לעיל. יישום ההמלצות האמורות עשוי לסייע בפתיחת חסמים, שחלקם מוגדרים אף כקריטיים. קידוחי קרקע - על פי דוח חברת הבקרה לסוף שנת 2024, פרוגרמות חקר הקרקע (מוקדמת ומפורטת) נדרשים כ-3601, קידוחי קרקע בשלושת קווי המטרו מהם כ-460 בקו 1M, כ-400 בקו 2M, וכ-500 בקו 3M. חקר הקרקע החל כבר באוגוסט 2020, ועד סוף שנת 2024 בוצעו כ-610 קידוחים (45%.) על פי דיווח נת"ע "עבודות לקידום זמינות ומשימות בנתיב הקריטי" לגורמי ממשלה מיולי 2022, הקידוחים היו אמורים להסתיים עד הרבעון הראשון של שנת 2026. הם הוגדרו חלק מהנתיב הקריטי ונכללו בדיווח של נת"ע בנושא. מהנתונים לעיל עולה כי לאחר ארבע שנים, מתחילת ביצוע הקידוחים עד סוף שנת 2024, הושלמו 45% מהקידוחים בלבד. עובדה זו מציבה אתגר משמעותי להשלמת 55% הנותרים בתוך שנה ורבע, מסוף שנת 2024 עד סוף הרבעון הראשון של שנת 2026. | 152 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 | בדוח חברת הבקרה נכתב כך בהקשר לקידוחים: "בשל המלחמה הועברו צוותים ומכונות לעזה, קיים מחסור במכונות וכוח אדם שמשפיע על קצב הביצוע. קיים קושי בקבלת אישורים לקידוח מהרשויות הרלוונטיות... נת"ע התבקשה להציג תכנית מיטיגציה על מנת לעמוד ביעדי הקידוחים". המטרו בגוש דן הביקורת העלתה כי קיים קושי לקדם קידוחים ע"י מעבדות המוסמכות בהיקף הנדרש. - הקושי עלה כאתגר במסגרת ההיערכות לפרויקט והוא אף סומן כנושא הקריטי להצלחתו כבר בשנת 2022. גם בשלבים הראשונים של ביצוע הפרויקט נושא הקידוחים חוזר ועולה כחסם לקידום הפרויקט. מניתוח נתוני דוח חברת הבקרה בנושא הקידוחים בשלושת הקווים עולה כי מתוך כ-1,360 קידוחים בוצעו בשנים 2020 - 2024 כ-610 קידוחים בלבדדוח מיוחד (%45), וזאת אף שנת"ע הציגה ביולי 2022 בדוח למשרדי הממשלה כי היעד של החברה היה להשלים את הקידוחים עד סוף הרבעון הראשון של שנת2026. לנוכח קצב התקדמות הקידוחים בשנים 2020 - 2024, ולנוכח המשך המצב הביטחוני המורכב של מדינת ישראל, נראה כי הקידוחים לא יושלמו עד מועד היעד שהוצב. בתשובת נת"ע מאוגוסט 2025 צוין כל הקידוחים יושלמו על פי לוחות הזמנים המתוכננים. כמו כן, נבחנה האפשרות להביא מעבדות מחו"ל, אך לנוכח לוחות הזמנים והרגולציה הקיימת על המעבדות, המהלך נמצא כלא כדאי. החברה פועלת למתן תמרוץ למעבדות כדי שייתנו לפרויקט המטרו עדיפות על פני פרויקטים אחרים. לנוכח קצב ביצוע הקידוחים בפועל משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע לתקף את הערכותיה בנוגע לסיכון ללוחות הזמנים ולבחון אפשרויות נוספות לביצוע הקידוחים ובדיקות המעבדה הנדרשות. משרד מבקר המדינה חוזר וממליץ לבחון העסקת מעבדות מחוץ לישראל, כפי שהוצע מטעם נת"ע עצמה במסגרת מחקר היערכות המשק 2023. רידוד תוואי המטרו בקו 2M - נוסף על אילוצים המשפיעים בסופו של דבר על לוחות הזמנים באופן רוחבי בכל הפרויקט יש גם אילוצים ייחודיים לקווים השונים. לדוגמה: עבור קו 2M צוין בדוח חברת הבקרה לרבעון הרביעי של שנת 2024 כי הוות"ל מסתייגת מרידוד תוואי המנהרות שהוצע במסגרת תכנון חלופי מתוך מאמצים להפחית בעלויות הפרויקט והנושא עדין בבחינה. לגבי תחנת מטרו סגולה שבקו M2, חסרות זכויות בנייה לצורך הקמתה ועל כן נדרשת השלמת ההליך הסטטוטורי. מהאמור עולה כי לגבי קו 2M נדרשות השלמות לתכנון הסטטוטורי. השלמות כאלה מצריכות זמן ועלולות לדחות את לוחות הזמנים של הקמת הקו. משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע להשלים ללא דיחוי תוכנית, שתכלול את תוספת זכויות הבנייה החסרות לצורך הקמת תחנת מטרו סגולה, ולמנהל התכנון להשלים את הבדיקות הכרוכות בהשלמת הליכי תכנון קו M2 בהקדם האפשרי. כרייה תת-קרקעית של אלמנטים בקו 2M במקום עבודות במפלס רחוב - קו 2M מתאפיין בריבוי אלמנטים בכרייה. על פי חברת הבקרה,שיטת הביצוע שהוגדרה עבור כמחצית מהתחנות ובאלמנטים נוספים לאורך הקו, מורכבת יותר מזו של תחנה סטנדרטית וכן רגישה יותר לתנאי | 153 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד הקרקע ביחס לביצוע אלמנטים בשיטת C&C131. קידום עבודות כרייה אלו נמצא בנתיב קריטי לביצוע הקו כולו. עיכוב בהקמת האלמנטים משמעותו עיכוב בהשלמת הקו. על פי ניתוח שהוצג בדוח הבקרה, עבודות הכרייה משפיעות על מכלולים נוספים בפרויקט (כגון קישוריות בין מנהרות) ומחוץ לו (כגון חיבור לקו הירוק של הרכבת הקלה) וההשפעות ההדדיות האלה מורכבות. לדוגמה, בקשר לחיבור לקו הירוק התבקשה נת"ע להכין תוכנית ולבצע אותה במלואה בשנים 2025 - 2027. בהקשר זה נכתב בדוח חברת הבקרה כי בימים אלו נת"ע בוחנת מול מנהל הקו נושאים הנדסיים הקשורים בממשק ובשינוי אופן הביצוע שלו, וכי היא נדרשת לעדכן את רשות המטרו ואת חברת הבקרה בנושא זה. גם בקו3M יש סיכונים ייחודיים המוסיפים למורכבותו. חלק מהסיכונים האלה קשורים לממשקים לקו 2M כאמור לעיל. כמו כן יש קושי במיפוי תשתיות (בפרקים קודמים בדוח זה יש התייחסות לנושא זה במסגרת האתגרים של פתוח תשתיות בישראל). פרויקט המטרו נמצא בשלבים מוקדמים יחסית של ביצוע, אך כבר כעת מסתמנים בו סיכונים משמעותיים ללוחות הזמנים. חלק מהסיכונים רוחביים ונוגעים לכל הפרויקט, וחלקם נוגעים במכלולים שונים של קווי המטרו הספציפיים. בפרויקט כה מורכב המקודם על ידי שלושה מנהלי קווים בלתי תלויים יחסית זה בזה, קיימת חשיבות רבה לשגרת דיווח מהקווים למטה חטיבת המטרו ולמנהל המערכת בחברת נת"ע, דיווחים מנת"ע לרשות המטרו ולחברת הבקרה ודיווחים לוועדה המנהלת של הפרויקט. עם התקדמות הפרויקט, נוכח המורכבות הגוברת, תידרש מערכת בקרה ודיווח ממוחשבת ומתקדמת. נמצא כי הטמעת מערכת PPMשתוכננה לרבעון ג'2024, לא הושלמה ע"י נת"ע עד סוף שנת 2024. משרד התחבורה ציין בתשובתו מאוגוסט 2025 כי, ככלל, העובדות המובאות לעיל נכונות, אך חשוב לציין כי הפרויקט נמצא בשלב התכנוני ומכרזי הביצוע המשמעותיים לא היו אמורים להתחיל עד כה בכל מקרה. רשות המטרו בצוותא עם משרד האוצר בוחנים עתה את לוחות הזמנים ושלבי העבודה, ובחודשים הקרובים ניתן יהיה לגבש ולאשר תוכנית עבודה תלת-שנתית הכוללת לוח זמנים, שלבי עבודה ואת שאר מרכיבי הפרויקט. בתשובת נת"ע מאוגוסט2025 צוין כי בימים אלוהחברה מבצעת עבודה עם רשות המטרו ומשרד האוצר לקביעת לו"ז לשלוש השנים הקרובות הכולל אבני דרך מרכזיות. לוחות הזמנים יתוקפו שוב לאחר קבלת תוצאות הליך המיון המוקדם (PQ.) 131 שיטתut & CoverCהיא שיטת בנייה של אלמנטים תת-קרקעייםבאמצעות ביצוע חפירה בעומק הדרוש (utC), הקמת האלמנט בעומק הדרוש ולאחר מכן החזרת מצב הקרקע לקדמותו על ידי כיסוי האלמנט (Cover). שיטת עבודה זו נוחה לביצוע מבחינה טכנית, אך מצריכה זמינות קרקע במפלס הרחוב. באזורים צפופים במיוחד, כמו בחלקים מתוואי קו2M, נדרשת כרייה בעומק האדמה תוך שימור המצב במפלס הרחוב. | 154 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 | משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע, בשיתוף משרד התחבורה ורשות המטרו, לפעול להשלמת עדכון לוחות הזמנים וכן ממליץ לה להטמיע מערכת לניהול פרויקטים שתאפשר בקרה איכותית ויעילה על הפרויקט בכל הרבדים, מבקרה בתוך נת"ע ועד הצגה ממוחשבת של מידע לרשות המטרו. עד סיום ההטמעה יש להמשיך ולקיים שגרת דיווח מסודרת בנושא לוחות הזמנים ולהציג באופן שוטף את ההתקדמות בנתיבים הקריטיים שלהמטרו בגוש דן - הפרויקט. זאת כדי לאפשר תיאום מיטבי בין כל מרכיבי הפרויקט. ניהול תקציב דוח מיוחד תקציב המטרו המאושר עומד על 150 מיליארד ש"ח לפני הצמדה. תקציב זה אינו כולל מרכיבים מסוימים כגון תכנון מתחמים משותפים למטרו ולתשתיות אחרות. התקציב שהועמד עד כה לפרויקט עומד על כ-12מיליארד ש"ח, מהם כ-629מיליון ש"ח בגין מרכיבים שלא נכללו באומדן המטרו. ניצול התקציב בפועל עמד על כ-935 מיליון ש"ח, מהם כ-426 מיליון ש"ח למרכיבים שלא נכללו באומדן המאושר. כ-1.071 מיליארד ש"ח הם תקציב משוריין במסגרת ההזמנות. להלן הפירוט. לוח 15: ניצול תקציבי המטרו עד סוף 2024 המקור: דוח חברת הבקרה רבעון ד'2024. במהלך שנת 2024, עם תחילת ההתקשרויות עם מנהלי הקווים, גדל קצב ניצול התקציב בפרויקט. כך במהלך שנת 2024 לבדה שולמו בגין המטרו כ-376 מיליון ש"ח, שהם כ-40% מהתשלומים בגין הפרויקט מתחילתו. | 155 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד מכיוון שהפרויקט נכנס לשלבי הביצוע עולה גם החשיבות של הפיקוח התקציבי עליו. בספטמבר 2024 העבירה רשות המטרו לנת"ע הנחיות מפורטות על אופן הגשת הדוחות על התזרים התקציבי הצפוי בחמש השנים הקרובות. על פי ההנחיה, על נת"ע לדווח עליו לרשות המטרו שלוש פעמים בשנה - במרץ, ביוני ובאוקטובר. כמו כן, נת"ע מתבקשת לדווח לרשות המטרו על תזרים סגירת השנה בכל דצמבר. מסמך ההנחיות גם כולל את אופן הגשת הבקשות למימוש הרשאות תקציביות132. על פי ההנחיות, על נת"ע להגישאת הבקשות שלוש פעמים בשנה, ובתוך כך להציג תחשיבים, ציון תקנות התקציב והסבר על הצורך. נוסף על כך נת"ע מתבקשת להציג תחזיות לפתיחת הרשאות לשלוש השנים העוקבות. אף שהפרויקט בכללותו נמצא בניצול תקציבי נמוך יחסית מתוך התקציבים שאושרו, על פי דיווחי נת"ע וחברת הבקרה יש בתקציב עדכונים כלפי מעלה במשימות מסוימות. להלן פרטים נוספים: בקו 1M אושר בשנת 2024 שינוי בחוזה ניהול הקו, ונוספו כ-7.18 מיליון ש"ח (כ-0.6%) עבור תוספת קצב התקדמות המדידות ולתצלומי אוויר ובגין בחינה של מנהרה אחודה. תוספת של כ- 6.18 מיליון ש"ח ניתנה עבור נושאים דומים לניהול קו 2M (כ-0.5%). התוספת של כ-6.25 מיליון ש"ח ניתנה לחוזה ניהול קו 3M (כ-0.5%.) שיעורן של תוספות אלו אומנם אינו גבוה ביחס לחוזה ההתקשרות עם מנהלי הקווים, אך הן מסתכמות בכ-20 מיליון ש"ח והן ניתנו פחות משנה מתחילת ההתקשרות. כמו כן, חברתהבקרה העירה בדוח שלה בגין הרבעון הרביעי של שנת 2024 כי: "ישנה בעיה כיום ביכולת המעקב השוטף של חברת הבקרה על השינויים בחוזה. מכיוון שנת"ע מגדירה את חלק מהשינויים כשינוי לחוזה ולא כהוראת שינוי133, אין לחברת הבקרה יכולת לצפות בשינויים בחוזה. נת"ע התבקשה לטפל בבעיה זו ולהגדיר את כל השינויים כהוראות שינוי על מנת שחברת הבקרה תוכל לבצע מעקב שוטף". בדוח בגין הרבעון הרביעי של שנת 2024 העירה חברת הבקרה כי מכיוון שנת"ע משנה את החוזה המקורי ואינה מוסיפה עליו מסמכי הוראות שינוי, ייווצר לחברת הבקרה ולגורמים במשרדי הממשלה קושי לעקוב אחרי השינויים בתקציב שיוטמעו על ידי נת"ע בחוזה ולא יוצגו בנפרד ממנו כהוראות שינוי. בכך עלולה להיווצר בעיה בנתיב הביקורת אחרי פעילות נת"ע ומניעת אפשרות פיקוח הדוק על עלויות הפרויקט ועל נסיבות העדכונים בהם. משרד מבקר המדינה העיר לחברת נת"ע בעניין חוסר תיעוד השינויים בתקציב בדוח הביקורת "התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן"134. 132 תקציב"ההרשאה להתחייב"-מפרט על איזה סכום המשרדיםהממשלתייםיכולים להתחייב לתקופה ארוכה. 133 הוראת שינוי היא תוספת להסכם קיים, ולמעשה היא מסמך נפרד ממנו. קיום מסמך נפרד כזה מאפשר לחברת הבקרה הממונה מטעם הממשלה על הפיקוח על נת"ע, לנהל מעקב יעיל על מסמכים כאלה. לעומת זאת, אם שינויים בהתקשרות מבוצעים על דרך שינוי ההתקשרות המקורית, המעקב על שינוים כאלה מורכב הרבה יותר ומחייב השוואת גרסאות של הסכמים מפורטים וארוכים. 134 מבקר המדינה,"התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגושדן",נובמבר2022, עמ'1130. | 156 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 | משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע לאמץ את בקשת חברת הבקרה ולהבא לבצע שינויים בתקציב ההתקשרויות עם מנהלי הקווים והתקשרויות אחרות אך ורק באמצעות הוראות שינוי, שהן קלות לזיהוי ומתועדות באופן ברור במערכות הממוחשבות של הפרויקט. משרד מבקר המדינה גם ממליץ לנת"ע להוסיף מסמכים המפרטים את הוראות השינוי, שיהיו נגישים ישירות מהמערכת הממוחשבת של הפרויקט. באופן זה יתנהל הפרויקט בשקיפותהמטרו בגוש דן ויאפשר קיום נתיב ביקורת זמין עבור חברת הבקרה והגורמים המפקחים על הפרויקט - מטעם הממשלה, לרבות רשות המטרו, משרד התחבורה ומשרד האוצר. תיאום בין נת"ע לוועדות המקומיות דוח מיוחד עבודות הקמת המטרו טרם החלו באופן מעשי בשטח ואולם כבר בשלב המוקדם הזה של הפרויקט עולים קשיים בתיאום בין הגורמים הפועלים בשטח. כאמור לעיל, עלה זה מכבר קושי מסוים בתיאום הקידוחים וכן קושי באיתור תשתיות ובתהליכי העתקתן. נוסף על כל אלה עלה בביקורת עוד נושא המשקף קושי הנובע מפעולות בינוי מעשיות בשטחי הפרויקט תוך חריגה מהוראות התוכניות של המטרו עת היו בהלכי אישור. הדבר נעשה על פי היתרי בנייה מהוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה. להלן פרטים נוספים על המקרים הללו. הוות"ל פרסמה בספטמבר 2019 הודעה על פי סעיף 78 לחוק התכנון והבנייה בדבר מגבלות על היתרי בנייה בתחום תוכניות המטרו. מגבלות אלו על היתרי בנייה המשיכו לחול ממועד העברת התכניות להערות והשגות הציבור בהתאם להחלטת הוות"ל לפי סעיף 78(א) לחוק התכנון והבנייה וכן לאחר אישור התוכנית המגבלות על היתרי בנייה מעוגנות בתוכנית עצמה. ככלל, המגבלה שהוטלה על שטחי המטרו הייתה ביצוע תיאום עם הגורם המוסמך ומוסד התכנון שיכולים לאשר את היתר הבנייה בתנאי שאינו פוגע במטרו. עם זאת, יש בתוכנית המטרו ייעודי קרקע שאינם מאפשרים אישור היתרי בנייה שאינם משמשים עבור תוכנית המטרו (לדוגמה, תחנות המטרו ומתחמי הדיפו) אלא אם כן מדובר בשימוש זמני, והכול בהתאם לתנאים המפורטים בהוראות התוכנית. על פי הוראות התוכנית הפגיעה במטרו מוגדרת: 1. פגיעה במטרו, במתקן ממתקניה או בתשתית הקשורה אליה או משרתת אותה, או שהעתקתה נדרשה לצורך הקמתה; 2. סיכון ליציבות או שלמות המטרו או למתקן ממתקניה, או לפגיעה כלשהי בהם או במשתמשים במטרו, לרבות מחמת העומסים שיטילו בנייה, עבודה או שימוש שלא לצרכי המטרו על הקרקע או על המטרו; 3. פגיעה, הגבלה או הכבדה על אפשרות תכנונם, הקמתם, הפעלתם ותחזוקתם של המטרו או למתקן ממתקניה; 4. בנייה, עבודה או שימוש שכתוצאה מהם יגרם צורך לנקוט אמצעים להגנה על המטרו או מתקן ממתקניה או למנוע סיכון לפגיעה בהם שלא היו נדרשים אלמלא הבנייה, העבודה או השימוש. בחודש אוגוסט 2019, בין מועד ההחלטה על הכנת התוכניות וקביעת תנאים מגבילים להוצאת היתרים ועד לפרסום ההודעה על כך ניתנו ברשות אחת אישורים לביצוע תמ"א 38. לפי ההיתר | 157 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד ניתן אישור לבצע רכיבי בינוי החודרים לתחום תחנת המטרו - דבר המסכל את הקמת התחנה כפי שתוכננה. יתרה מזו, בניתוח נת"ע לאחר ביצוע עבודות שאושרו (made-as) עלה כי ממ"דים של הבניין נבנו בתחום שהייעוד שלו הינו לתחנה לתחבורה ציבורית. בספטמבר 2025 נמסר ממינהל התכנון כי היתר העבודה ניתן בפועל אחרי שפורסמה ההודעה על פי סעיף 78. אומנם ההחלטה בעניין ההיתר התקבלה לפני הפרסום, אך בפועל ההיתר ניתן אחרי הפרסום. עוד נמסר ממינהל התכנון כי הוא ביצע פעולות שונות כדי להגן על תוכניות פרויקט המטרו, אך בסופו של דבר נדרשו התאמות לתכנון התחנה הסמוכה לאתר המדובר. על פי נת"ע בינוי זה שבוצע מחייב עדכון תכנון התחנה ומשית אילוצים ועלויות נוספות על הקמת התחנה. על פי תשובת מינהל התכנון, נת"ע ביצעה תכנון מחדש של התחנה המושפע מהיתר הבנייה האמור. בפרויקט תמ"א 38 ברשות מקומית אחרת נרשמה פגיעה נוספת בשטח תוכנית המטרו. הוועדה המקומית נתנה ביוני2022היתר בנייה ליזם מסוים. בינואר2024מהנדסת העירייה הודיעה לוות"ל על החריגה שהתגלתה. הוות"ל שלח מכתב לוועדה המקומית ובו הודיע שלא ניתן לבצע את הפרויקט על פי התוכנית הקיימת. ניתן צו הפסקת עבודה, אולם הוא בוטל על ידי בית המשפט, ובד בבד בעקבות בקשת הרשות הארצית לאכיפה במקרקעין, פתח היזם בתיאום עם נת"ע, וזו פירטה לפניו את הדרישות ההנדסיות שלה ליזם. מינהל התכנון ביקש מהרשות המקומית לבטל את ההיתר כפי שניתן ואף להרוס מרכיב בינוי שחודר לתחום הפרויקט וביצע פעולות נוספות כדי למזער את הנזק למטרו, אך הנושא טרם הגיע לפתרון. גם במקרה זה הבנייה שבוצעה אינה מאפשרת לבצע את התחנה בהתאם לתוכניות שלה. ממינהל התכנון נמסר בהקשר זה כי נכון להיום היזם צריך להגיש היתר שינויים שמראה הריסה של מרכיבי בינוי שונים וכי הנושא נמצא בתיאום מול נת"ע. היזם טרם השלים את ההליך וטרם הגיש את היתר השינויים לעירייה הרלוונטית. עוד נמסר כי מינהל התכנון מקיים במעקב אחר התרחשויות הקשורות למקרה. מקרים של חדירת חלקי מבנים המוקמים ע"י יזמים לשטחי תוכנית המטרו, עלולים לפגוע בקידום פרויקט המטרו ואף לסכל לחלוטין חלק ממרכיבי התכנית, להשית עליו עלויות נוספות ולגרום לעיכובים בלוחות הזמנים. בדומה לנושא התיאום בין נת"ע לרשויות המקומיות בנושא ולחברות התשתית בנושא התשתיות העירוניות, גם נושא היתרי הבנייה מעלה את הצורך בתיאום, וביתר שאת, שכן מדובר כאן בקביעת עובדות בשטח ובמעורבות של יזמים פרטיים שחוק המטרו והפתרונות הניתנים בו לתיאום לא חל עליהם. נת"ע, רשות המטרו וגורמים אחרים העוסקים בפרויקט מודעים לכך שקיים צורך בתיאום בכל ההיבטים מול הרשויות המקומיות והוועדות המקומיות. במהלך הביקורת הוצגו למשרד מבקר המדינה מכתבי פנייה לרשויות, סיכומי כנסים שהתקיימו ופעולות נוספות. בעיות תיאום כמתואר לעיל אך מגבירות את הצורך של כל הגורמים המוסמכים לפעול יחד לקידום הפרויקט. | 158 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 | משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע לנקוט פעולה יזומה מול גורמי האכיפה המתאימים לבדיקת היתרי בנייה הסמוכים לשטחי הפרויקט ואם יתגלו לעיניה פעילויות בנייה העלולות לפגוע בתוכניות הפרויקט. כמו כן מומלץ לפעול לקידום שיתוף הפעולה עם הוועדות המקומיות ולשיפור תהליכי הדיווח על היתרי בנייה הניתנים על ידיהן בתחומי פרויקט המטרו. המטרו בגוש דן - דוח מיוחד | 159 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד סיכום פרויקט המטרו הוא מיזם התשתית הגדול ביותר במדינת ישראל ואחד המיזמים הגדולים בעולם. תקציב הפרויקט המאושר בחוק המטרו הוא 150 מיליארד ש"ח לאחר ההצמדה למדדים אומדן זה הוא כ-177 מיליארד ש"ח ועל פי ההערכות של חברת הבקרה מטעם משרדי התחבורה והאוצר בתכולות הקיימות תיתכן חריגה מאומדן זה. יצוין כי לדבריהם של המשרדים וחברת נת"ע הם בוחנים את ההתאמות הדרושות כדי לעמוד במגבלה שנקבעה בחוק על מסגרת ההוצאה למיזם. על פי דוח משרד ראש הממשלה "תשתיות לצמיחה" לשנת 2025, שמציג את כלל מיזמי התשתית בישראל, ההשקעה בפרויקט המטרו תהיה כשליש מההשקעה הכוללת של המדינה בתשתיות בשנים הקרובות. המטרו מתוכנן לפעול ב-24 רשויות מקומיות, שמתגוררים בהן יותר מ-3 מיליון תושבים. מיזם תשתיות בהיקף ובפריסה גיאוגרפית רחבים כל כך מציב בפני המשק הישראלי כולו אתגר גדול במגוון היבטים: תכנון ואישורים סטטוטוריים מורכבים, עבודות הנדסה אזרחית בהיקף עצום והאתגרים הלוגיסטיים הכרוכים בכך, אספקת הציוד הנדרש לעבודות, גיוס כוח אדם בישראל ובעולם, היערכות משק החשמל, תיאום תשתיות מורכב בין בעלי תשתיות רבים והעמדת המימון הדרוש לביצוע הפרויקט. הביקורת העלתה כי בוצעו כמה פעולות היערכות חשובות לצורכי קידום הפרויקט, לרבות: חקיקת חוק המטרו, הקמת גופים ייעודיים לקידום הפרויקט, חתימה על הסכם SLA בין נת"ע לחברת החשמל לישראל, וכדומה. עם זאת, ההיערכות עדיין לא הושלמה במלואה וניכרים פערים משמעותיים בכמה תחומים: פעולות שננקטו לשיפור התיאום עם הרשויות המקומיות ועם חברות התשתית טרם הושלמו, הגופים שהוקמו מכוח חוק המטרו עדיין פועלים במתכונת מצומצמת או לא אוישו כלל, לא נמצאו פתרונות למחסור בעובדים זרים, למחסור בעובדים מקצועיים ישראליים וזרים וטרם הושלמה היערכות לקבלת הציוד הדרוש לפרויקט. כלומר, המחסור במשאבי המשק עדיין ניכר וזאת אף שהנושא ידוע ומוכר למשרד התחבורה ולמשרדי הממשלה האחרים זה יותר מעשור. השפעות מגבלות המשק האלה באות לידי ביטוי כבר כעת, בשלבים המוקדמים של הפרויקט. | 160 | ה דוח מבקר המדינה | טבת התשפ"ו | דצמבר2025 | הביקורת העלתה שלושה סיכונים כספיים מהותיים מסתמנים לעת הזו: פערים בהיקףשל מיליארדיש"ח באומדן הפרויקטלעומת התקציב המאושר המעודכן על177מיליארד ש"ח לאחר הצמדה; קיטון בהכנסות ממס השבחה ואחרות, כך – ההכנסות ממס ההשבחה מוערכות ב-25 - 30 מיליארד ש"ח על פי האומדן העדכני של משרד האוצר, הערכה זו משקפת ירידה באומדן ההכנסות בהיקף של כ-2 עד-13 מיליארד ש"ח, לאחר הקטנתהמטרו בגוש דן שיעור המס מ-35% ל-32% וקביעת שיעור מופחת של 20% אם ימומשו הזכויות עד שנת - 2030. קיים חשש לקיטון בהכנסות ממקורות נוספים כגון היטל מימון יחסית לתכנון הראשוני; פערים בתזרים ובמימון הממשלתי לתקופת ביניים עד לגביית ההכנסות הייעודיות בפרויקט בהיקף של עשרות מיליארד ש"ח. סיכונים מהותיים אלו מחייבים קיום פיקוח ובקרה הדוקים ושלמים ומתן מענים תקציביים ותזרימיים על ידי משרד האוצרדוח מיוחד ומשרד התחבורה. ההיקף הכספי יוצא הדופן של פרויקט המטרו ושיטת המימון המשלבת את תקציב המדינה ותקציב ממקורות ייעודיים מחייבים היערכות מיוחדת של כלל הגורמים העוסקים בנושא, בדגש על משרד האוצר. ואולם, אומדן הפרויקט נמצא בבדיקה ועדכונו טרם אושר, אגף התקציבים במשרד האוצר טרם הציג לממשלה את מתווה פריסת המימון לתקציב הפרויקט וטרם הושלמו הבדיקות לגבי השיטות לגישור על פערי העיתוי התזרימיים בין ההוצאות הצפויות לבין ההכנסות הצפויות ממקורות המימון הייעודיים. בנובמבר 2220 אישרה הוועדה המנהלת של הפרויקט את לוחות הזמנים שלו ונקבע כי ההפעלה החלקית תהיה בשנת 2034 והפעלה מסחרית מלאה בשנת 2037. לנוכח העיכובים בהקמת רשות המטרו והוועדה המאסדרת, עיכובים בהתקשרויות בין נת"ע לחברות ניהול הקווים, עיכוב בחתימה על הסכמי SLA בין נת"ע לחברות התשתיות למיניהן, לנוכח הצורך לעדכן את מספר הכניסות לתחנה ולבצע התאמות תכנוניות בתחנות שבסמוך לשטחן ניתנו היתרי בנייה למגורים, ולנוכח מחסור בעובדים, בבדיקות מעבדה ובציוד, בין היתר בשל המצב הביטחוני בישראל, ייתכנו דחיות לוחות הזמנים של הפרויקט. עם זאת הוועדה המנהלת לא דנה בשלב זה בדחיית לוחות הזמנים של הפרויקט אלא מבקשת לבחון כיצד ניתן להתכנס בלוחות הזמנים הקיימים. מיזם המטרו הוא פרויקט לאומי ולכן הוא מחייב התייחסות מיוחדת של כלל משרדי הממשלה הרבים הנוגעים לעניין ומחייב תיאום מרבי וגיוס משאבים וקשב ניהולי ממגוון גופים במשק. על פי הערכות משרד האוצר הפרויקט צפוי להביא לתועלת משקית של עשרות מיליארדי ש"ח בשנה, ואילו אי-הצלחת הפרויקט תפגע באיכות חיי מיליוני תושבים ולנזקים כלכליים של עשרות מיליארדי ש"ח. שיתוף פעולה יעיל בין כל הנוגעים בדבר, בצד יישום ההמלצות השזורות בדוח זה, עשוי לסייע בהשלמת ההיערכות ובמעבר לשלבי הביצוע של פרויקט המטרו. לאור החשיבות והמורכבות של פרויקט המטרו, מבקר המדינה ממליץ לשרי האוצר והתחבורה לעקוב באופן הדוק אחר התקדמות הפרויקט, לרבות במסגרת בחינה עיתית בדיוני הקבינט החברתי-כלכלי לשם איתור חסמים ביצועיים או תקציביים ומתן מענים מבעוד מועד. | 161 | המטרו בגוש דן - דוח מיוחד | 162 |