ישיבת מליאה בתאריך 07/07/2026 בשעה 16:00

מ ז כי ר הכ נ סת סימוכין:113908 ירושלים, כ"ב בתמוז התשפ"ו 7 ביולי 2026 לכבוד חברות וחברי הכנסת שלום רב, הנדון: פרוטוקול לשינוי הסכם מיום 10 ביוני 2020 בין ממשלת מדינת ישראל לבין ממשלת הרפובליקה הפדרלית של גרמניה בדבר תמיכה כספית במוסד יד ושם, רשות הזיכרון לשואה ולגבורה, למטרת חקר ותיעוד השואה וקיום פעילות חינוך וזיכרון אבקש להביא לידיעתכם כי מר גדעון סער, שר החוץ, העביר למזכירות הכנסת את נוסח ההסכם שבנדון. רצ"ב לעיונכם מכתבו של השר וכן נוסח ההסכם בעברית ובאנגלית (לרבות דברי ההסבר.) אבקש להסב את תשומת לבכם כי סעיף 10 לתקנון לעבודת הממשלה קובע כך: "אשרור ואישור 10. (א) שר המבקש להגיש הצעה להחלטה בדבר אשרור אמנה בינלאומית יעביר אמנות למזכיר הכנסת, שבועיים קודם, שני עותקים מנוסח האמנה בתרגומה בינלאומיות"לעברית ואת עיקריה, על מנת שזה יביאם לידיעת חברי הכנסת. בתקופת הפגרה יימנו השבועיים ממועד כינוס פגרה של הכנסת. (ב) סעיף (א) לעיל לא יחול אם לדעת השר המגיש, בהסכמת שר החוץ ושר המשפטים, נמנעת המצאת עותקי האמנה לכנסת מטעמי דחיפות או סודיות. (ג) לאחר העברת עותק האמנה לידיעת הכנסת כאמור לעיל ובחלוף פרק הזמן הנקוב בסעיף (א) לעיל, תועבר למזכיר הממשלה על ידי השר המגיש הצעת החלטה בעניין אשרור האמנה. ]...[ ננקטה בכנסת פעולה בעניין האמנה בהתאם לתקנון הכנסת, יודיע על כך השר מגיש ההצעה בדברי ההסבר. מזכיר הממשלה יעביר את הצעת ההחלטה בדבר אשרור האמנה לידיעת כל חברי הממשלה, ויבקש את עמדתם בדרך שנוהגים בסעיף 19(ב) בתקנון. ההסכם שבנדון יונח על שולחן הכנסת בישיבה היום, כ"ב בתמוז התשפ"ו - 7 ביולי 2026. בברכה, דן מרזוק מדינת ישראל State of Israel משרד החוץ Ministry of Foreign Affairs מחלקת אמנות בינ"ל Treaties Department פרוטוקול לשינוי הסכם מיום 10 ביוני 2020 בין ממשלת מדינת ישראל לבין ממשלת הרפובליקה הפדרלית של גרמניה בדבר תמיכה כספית במוסד יד ושם, רשות הזיכרון לשואה ולגבורה, למטרת חקר ותיעוד השואה וקיום פעילות חינוך וזיכרון – דברי הסבר 1. ביום 10 ביוני 2020 נחתם בירושלים הסכם בין ממשלת מדינת ישראל לבין ממשלת הרפובליקה הפדרלית של גרמניה בדבר תמיכה כספית במוסד יד ושם, רשות הזיכרון לשואה ולגבורה, למטרת חקר ותיעוד השואה וקיום פעילות חינוך וזיכרון "(ההסכם)". 2. מטרת ההסכם היא תמיכה כספית מצד ממשלת הרפובליקה הפדרלית של גרמניה לעבודה החינוכית והארכיונית של יד ושם, לשנים 2022 ועד 2031, בסכום שנתי של מיליון אירו לתקציב יד ושם. 3. ביום 07.07.2026 נחתם בירושלים פרוטוקול לשינוי ההסכם "(הפרוטוקול)". 4. במסגרת הפרוטוקול יגדל סכום התמיכה הכספית מצד ממשלת הרפובליקה הפדרלית של גרמניה ליד ושם, לסכום שנתי של חמישה מיליון יורו לתקופה שבין 2026 ל-2029. משנת 2030 ועד סוף תקופת ההסכם ב- 2031 יישאר גובה התמיכה בהיקף של מיליון אירו בשנה. 5. הפרוטוקול ייכנס לתוקף עם אשרורו בממשלה. שד' יצחק רבין 9, ירושלים 9 Rabin Blvd., Jerusalem ת.ד. 3013, מיקוד 91035 P.O. box 3013, Zip Code 91035 טלפון: 5303761-02 Telephone: +972-2-5303761 פקס: 5303251-02 Fax: +972-2-5303251

מבקר המדינה דוח מיוחד ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי ת ק צ י ר תמוז התשפ"ו | יולי 2026 ירושלים דוח זה מתפרסם מכוח הסמכות שניתנה למבקר המדינה בסעיף 8ג לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958, להשלמת דין וחשבון לאחר סיום כהונתו. מס’ קטלוגי 021-S-2026 1948-ISSN 0793 ניתן להוריד גרסה אלקטרונית של דוח זה מאתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה www.mevaker.gov.il תוכן העניינים פתח דבר 6 المقدمةالمقدمة 7 Foreword ןןן ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי 9 מבקר המדינה | דוח מיוחד 6 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תמוז התשפ"ו יולי 2026 פתח דבר השפעה זרה היא מכלול הפעולות הבלתי לגיטימיות ההשפעה הזרה על כלל היבטיה וקביעת דירקטיבה שמבצע גורם זר במטרה לפגוע באופן מוסווה ברורה, תוך מתן הדעת לבניין הכוח והמשאבים במדינה, עד כדי פגיעה ליבתית בריבונותה. בשנים הנדרשים, כל זאת כדי להבטיח את חוסנה של מדינת האחרונות גבר השימוש במרחב הדיגיטלי בכלל, ישראל מפני איום רחב היקף זה. וברשתות החברתיות בפרט, למטרות השפעה זרה ההתפתחויות הטכנולוגיות, ובפרט כלי הבינה על דעת הקהל. בישראל זוהו בשנים האחרונות המלאכותית, מעצימות את אתגר ההתמודדות ניסיונות הולכים וגוברים מצד גורמים עוינים ובראשם עם ההשפעה הזרה במרחב הדיגיטלי ומחייבות איראן להשפיע על דעת הציבור בישראל, זאת כדי מתן מענה מיידי. תיקון הליקויים ויישום ההמלצות ליצור חוסר יציבות פוליטי, לפגוע במרקם החברתי המפורטים בדוח זה הכרחיים כדי למנוע מצב שבו ולהעמיק את השסעים הקיימים בחברה ואף לעורר הציבור הישראלי פגיע וחשוף להשפעה זרה במרחב פחד ותבהלה בקרב הציבור. ניסיונות אלו ליוו עיתות הדיגיטלי, ובייחוד בתקופות רגישות, דוגמת עיתות מלחמה (כמו מלחמת חרבות ברזל), מחאות חברתיות משבר וחירום, שבהן פוטנציאל הנזק מתעצם באופן ואף מערכות בחירות לכנסת. משמעותי. הצורך בכך מקבל משנה תוקף לנוכח האתגר המיידי שכבר עומד בפתח - מערכת הבחירות דוח זה, העוסק בהתמודדות עם איום ההשפעה הזרה הקרבה. במרחב הדיגיטלי, לרבות בתקופת בחירות, חושף לסיום ברצוני להודות לעובדי משרד מבקר המדינה תמונת מצב מדאיגה המלמדת על היעדר הלימה בין בחטיבה לביקורת משרדי הממשלה ומוסדות השלטון האיום והתעצמותו לבין המענה הממשלתי שניתן לו ובחטיבת המטה על עבודתם המאומצת לביצוע וכן על ליקויים משמעותיים שלא טופלו במשך שנים. תהליכי בדיקה וביקורת באורח יסודי, מקצועי ומסור נכון למרץ 2026, למדינת ישראל אין מדיניות לאומית ולפרסום הדוח המונח לפניכם. סדורה להתמודדות עם האיום, ולא נקבע גורם שיוביל את המאמץ הממשלתי הבין-ארגוני בנושא. נמשיך להתפלל ולייחל להצלחת צה"ל ומערכת עוד צוינו בדוח אתגרים בתחום הניטור המקשים הביטחון, לרפואת הפצועים ולימים שקטים ושלווים. את ההתמודדות עם הנושא כמו גם פערים הנוגעים לחינוך ולהעלאת מודעות הציבור לאיום. נוסף על כך, מהדוח עולה כי על אף התעצמות הסיכון ופוטנציאל הנזק בתקופת בחירות, עיקר ההיערכות להתמודדות עם הנושא נעשית רק בסמוך לבחירות. הדוח מתמקד בהגנה על אזרחי המדינה מפני מאמצי השפעה זרה במרחב הדיגיטלי, אולם חשוב להדגיש כי מאמצים אלה אינם מכוונים כלפי ישראלים בלבד אלא גם כלפי הקהילה הבין-לאומית, והם עלולים לפגוע קשות במעמדה של ישראל, בלגיטימציה שלה ושל פעולותיה, ובהמשך אף לחדור לשיח הישראלי. עוד יש לתת את הדעת על כך שהאיום הנשקף מהשפעה זרה במרחב הדיגיטלי הוא רק אחד ירושלים, מתניהו אנגלמן מהמרחבים שבהם נעשים ניסיונות להשפעה זרה. תמוז התשפ"ו, מבקר המדינה דבר זה מעלה את הצורך בבחינה כוללת של נושא יולי 2026 ונציב תלונות הציבור מבקר המדינה | דוח מיוחד 7 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תמוז התשפ"ו יולי 2026 المقدمة إن النفوذ األجنبي هو مجموعة من اإلجراءات ينبغي أيضًا أن نضع في عين االعتبار أن التهديد غير المشروعة التي تنفذها جهة أجنبية بهدف الذي يشكله النفوذ األجنبي في الحيز الرقمي إلحاق ضرر سرًا بدولة، إىل حد اإلضرار بشكل ليس سوى واحد من المجاالت التي تُبذل فيها جوهري بسيادتها. خالل السنوات األخيرة، ارتفع محاوالت للنفوذ األجنبي. مما يثير الحاجة إىل استخدام الحيز الرقمي بشكل عام، والشبكات دراسة شاملة لمسألة النفوذ األجنبي عىل جميع االجتماعية بشكل خاص، ألغراض النفوذ األجنبي جوانبها ووضع توجيه واضح، مع مراعاة القوة عىل الشبكات االجتماعية في الرأي العام. والموارد الالزمة، كل ذلك لضمان متانة دولة في إسرائيل، ازدادت خالل السنوات األخيرة إسرائيل في مواجهة هذا التهديد واسع النطاق. محاوالت لعناصر معادية، بقيادة إيران للتأثير عىل الرأي العام في إسرائيل، بهدف خلق حالة إن التطورات التكنولوجية، وأدوات الذكاء من عدم االستقرار السياسي، اإلضرار بالنسيج االصطناعي بشكل خاص، تزيد من حدة تحدي االجتماعي وتعميق التصدعات المتواجدة في التعامل مع النفوذ األجنبي في الحيز الرقمي المجتمع، بل وحتى إثارة الخوف والذعر وسط وتتطلب استجابة فورية. إن تصحيح أوجه القصور العامة. وقد رافقت هذه المحاوالت فترات وتطبيق التوصيات المفصلة في هذا التقرير حرب (مثل حرب السيوف الحديدية)، احتجاجات ضرورية لمنع تعرض الجمهور اإلسرائيلي للنفوذ اجتماعية وحتى حمالت انتخابية للكنيست. األجنبي في الحيز الرقمي، وخاص ًة خالل الفترات الحساسة، مثل أوقات األزمات والطوارئ، عندما يكشف هذا التقرير، الذي يتناول التعامل مع يزداد احتمال التضرر بشكل كبير. تزداد أهمية خطر النفوذ األجنبي في الحيز الرقمي، بما في الحاجة إىل ذلك عىل ضوء التحدي الفوري ذلكخاللفترةاالنتخابات،عنصورةمقلقةتُظهر الذي يلوح في األفق بالفعل - الحملة االنتخابية عدم تناسق بين التهديد وتفاقمه واالستجابة التي المقبلة. تمنحها الحكومة له، فضلًا عن أوجه قصور كبيرة لم يتم معالجتها لسنوات. صحيح آلذار 2026، وختامًا، أود أن أشكر موظفي مكتب مراقب ال تملك دولة إسرائيل سياسة وطنية منظمة الدولة في شعبة رقابة الوزارات الحكومية، للتعاملمعالتهديد،ولميتمتعيينأيجهةلقيادة ومؤسسات الحكم وقسم المقر الرئيسي عىل الجهودالحكوميةالمشتركةبينالمنظماتبشأن جهدهم المبذول في تنفيذ عمليات الفحص هذه المسألة. وأشار التقرير أيضًا إىل تحديات والرقابة بطريقة معمقة، مهنية ومتفانية وفي نشر في مجال الرصد التي تصعب التعامل مع هذه التقرير المعروض أمامكم. المسألة وكذلك الفجوات المتعلقة بالتربية ورفع سنواصل الصالة ونتمنى انتصار جيش الدفاع مستوى الوعي العام للتهديد. باإلضافة إىل ذلك، اإلسرائيلي وجهاز الدفاع، كما نتمنى شفاء يُظهر التقرير أنه عىل الرغم من زيادة المخاطر الجرحى وأيام هادئة وسلمية. واحتمالية وقوع أضرار خالل فترة االنتخابات، تتم معظم االستعدادات للتعامل مع هذه المسألة فقط مع اقتراب موعد االنتخابات. يركز التقرير عىل حماية مواطني الدولة من جهود النفوذ األجنبي في الحيز الرقمي، لكن من المهم التأكيد عىل أن هذه الجهود ال تستهدف اإلسرائيليين فقط، بل تستهدف المجتمع الدولي أيضًا، وقد تضر بشكل خطير بمكانة إسرائيل، متنياهو أنـچلمان شرعيتها وأفعالها، وقد تتغلغل الحقًا في الحوار القدس، مراقب الدولة اإلسرائيلي. يوليو 2026 ومفوَض شكاوى الجمهور מבקר המדינה | דוח מיוחד 9 תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תקציר בשנים האחרונות גבר השימוש במרחב הדיגיטלי, ובפרט ברשתות החברתיות, למטרות השפעה על דעת הקהל ולהפצת דיסאינפורמציה תוך ניצול מאפייני המרחב הדיגיטלי. השפעה זרה היא מכלול הפעולות הבלתי לגיטימיות מצד גורם זר, שמטרתן לפגוע באופן מוסווה באינטרסים של המדינה, עד כדי פגיעה ליבתית בריבונותה. גורמים זרים מפיצים מסרים תוך התחזות לגורם מקומי (או לגורם אחר שאינו זר-עוין), באופן שקהל היעד אינו מודע לכך שהוא נחשף לתוכן שמפיץ גורם זר עוין. קהל היעד עשוי להדהד מסרים אלו, באופן שבו תכני ההשפעה הזרה עלולים לחדור לשיח הפנים-מדינתי. יצוין כי המרחב הדיגיטלי משמש פלטפורמה בידי גורמים עוינים בדרכים נוספות, לרבות לגיוס אזרחים לפעולות ריגול. מדינות וארגונים בין-לאומיים ברחבי העולם, בהם האיחוד האירופי, ה-OECD והפורום הכלכלי העולמי זיהו את איום ההשפעה הזרה במרחב הדיגיטלי, ובכלל זה תוך שימוש בדיסאינפורמציה, כסיכון אסטרטגי. אשר לישראל, בשנים האחרונות, לרבות מאז פרוץ מלחמת "חרבות ברזל" (מלחמת חרבות ברזל), זוהו ניסיונות השפעה זרה על הקהל הישראלי מצד מדינות שונות בהן איראן, שזיהו את הקיטוב בחברה הישראלית כהזדמנות לקידום יעדיהן. בין היתר, זוהתה פעילות הולכת וגוברת של השפעה זרה על החברה הישראלית, שליוותה מחאות חברתיות ואף את מערכות הבחירות האחרונות לכנסת. לצד ניסיונות להשפעה זרה על קהל היעד הישראלי, זוהו גם פעולות שתכליתן להשפיע על עמדת הקהל הבין-לאומי בנוגע לישראל וליצור דה-לגיטימציה לפעולותיה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 10 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 השפעה זרה במרחב הדיגיטלי - מקורות, מטרות, קהל היעד ודוגמאות מבקר המדינה | דוח מיוחד 11 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 שב"כ מבצע איתור וניטור של ניסיונות להשפעה זרה ברשת1. גם גורמים בחברה האזרחית וגורמי מחקר מבצעים מחקרי עומק ומנסים לאתר באמצעות כלים שונים השפעה זרה ברשתות החברתיות2. במאמר משנת 20243 תוארה רשת השפעה זרה ושמה "איסנאד", ששמה לה למטרה להביא להפסקת מלחמת חרבות ברזל בתנאים נוחים לחמאס, באמצעות השפעה על דעת הקהל הישראלי. ניתוח הנתונים שבוצע העלה כי בחודשים דצמבר 2023 עד לאוגוסט 2024 נוסחו במסגרת הקמפיין אלפי מסרים, ומספר הפרופילים המזויפים שפעלו במסגרת הקמפיין ברשת החברתית X (witterT לשעבר) לבדה היה בין 300 ל-1,000. דוגמאות לאיורים שהפיק קמפיין איסנאד המקור: "'איסנאד' קמפיין השפעה זרה אזרחי-אסלאמיסטי"4. דוגמה לציוץ שהפיק קמפיין איסנאד, שחדר לשיח הפנימי בישראל המקור: "'איסנאד' קמפיין השפעה זרה אזרחי-אסלאמיסטי"5. 1 יצוין כי גופים שונים מבצעים ניטור של הרשתות החברתיות בישראל בהקשרים שונים. כך למשל, במשרד התפוצות פועל משל"ט לניטור שיח אנטישמי במרחב המקוון, משטרת ישראל מבצעת ניטור שיח רשתי בנושאים שונים- פח"ע, סד"צ ופלילי. פעילות זו לא נבחנה במסגרת דוח זה. 2 בין גורמים אלה: עמותת פייק-ריפורטר, INSS, המכון לחקר המתודולוגיה של המודיעין והמרכז למורשת המודיעין. 3 ראו מיכל פרח וענבר יסעור, "'איסנאד': קמפיין השפעה זרה אזרחי-אסלאמיסטי", מודיעין - הלכה ומעשה 10: השפעה והתערבות זרה כאתגר אסטרטגי ומודיעיני, המכון למחקרי ביטחון לאומי, משרד המודיעין (משרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה) והמכון לחקר המתודולוגיה של המודיעין (2024), עמ'81 - 113. 4 שם. 5 שם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 12 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 אחת הדוגמאות המשקפות תפוצה ויראלית של קמפיין השפעה זרה, הוא קמפיין6 השפעה איראני שהתנהל כבר בימים הראשונים של מלחמת חרבות ברזל (החל מ-11.10.23) במטרה לייצר ולקבע את הנרטיב של ג'נוסייד בעזה - Gazagenocide, מוקדם ככל האפשר, באמצעות הפצה רבתי ברשתות החברתיות. התמונה הראשונה משקפת את פעילות הקמפיין ב-48 השעות הראשונות לתחילתו, כאשר השיח בנושא בוצע בעיקרו על ידי מבצעי הקמפיין, ואילו התמונה השנייה משקפת את ההתנעה המוצלחת של המבצע, כאשר השיח שמבצעי הקמפיין התניעו תחת התיוג Gazagenocide הפך להיות שולי ביחס לשיח האנטי ישראלי בנושא זה. הפעילות בנושא Gazagenocide ב-48 השעות הראשונות לתחילת פעילות ההשפעה ברשת (החל מ-11.10.23) המקור: חברת ext DimN. הקטע המסומן באדום משקף אתפעילותו של גורם איראני ספציפי המבצע את ההשפעה הזרה; הקטע המסומן בירוק משקף את השיח האנטי ישראלי שהתחולל סביב נושאGazagenocide. 6 הקמפיין זוהה ע"י חברה ישראלית:mNext Di. מבקר המדינה | דוח מיוחד 13 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 במהלך שנה זו, שנת 2026, עתידה מדינת ישראל לקיים מערכת בחירות. תקופה של מערכת בחירות, נחשבת תקופה רגישה במיוחד שבה הנזק הפוטנציאלי מניסיונות השפעה זרה במרחב הדיגיטלי מתעצם באופן משמעותי. תקופה זו עלולה לשמש כר פורה לניסיונות להשפעה על סדר היום, על תפיסת המציאות ועל קבלת ההחלטות, בדרך שיש בה כדי להטות את תוצאות הבחירות עד כדי ערעור אמון הציבור בתוצאות הבחירות. יצוין כי השימוש בכלי בינה מלאכותית וההתקדמות הטכנולוגית צפויים להגביר את המוטיבציה של בעלי אינטרס להתערב ולהשפיע על קהלי יעד באופן שעלול לערער את תפיסת המציאות ולגרום לנזק חברתי ופוליטי. באמצעות כלים אלה גורם עוין יכול ליצור תוכן אמין ומותאם לקהל היעד - טקסט, תמונות ווידאו, בהיקפים גדולים ובהשקעה נמוכה בתוך זמן קצר; להתגבר על מכשולי תרבות ושפה; וליצור בקלות זהויות פיקטיביות רבות שיפיצו ויהדהדו את המסרים באופן שיטתי ומתמשך, תוך חיזוק האותנטיות של אותן זהויות והפיכת חשיפתן למורכבת. הספרות המקצועית בנושא עומדת על כך שההתמודדות עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי כרוכה באתגרים לא מבוטלים, ואחד המרכזיים שבהם הוא החשש לפגיעה בחופש הביטוי. הדברים נכונים בייחוד בשים לב הן לקושי להתחקות אחר זהות המפרסם או מפיץ התוכן, והן לקושי לדעת אם מדובר בגורם זר עוין, או שמא בחלק מהשיח המקומי. זאת משום שניסיונות להשפעה זרה מתבצעים לרוב במרחב האזרחי הגלוי של הרשתות החברתיות, המאפשר ערבוב של גורמים ישראליים וזרים. אתגר נוסף נוגע לקושי של מערכות המשפט להתמודד עם תוכן מטעה, מזיק או מניפולטיבי - כל עוד אינו בלתי חוקי. מקום 1%58 X כ-9 שנים סיכון הדיסאינפורמציה מהישראלים תמונת המצב באשר חלפו מיום שזוהה והמידע הכוזב דורג בראש מתעדכנים בחדשות למאמצי השפעה זרה האיום בישראל רשימת הסיכונים לטווח לעיתים קרובות במרחב הדיגיטלי (2017), ועדיין לא קצר של הפורום הכלכלי באמצעות הרשתות בישראל חסרה קיימת מדיניות העולמי בשנים 2025-2024 החברתיות, לפי נתוני לאומית בין- ובראש רשימת הסיכונים7 סקר איגוד האינטרנט ארגונית של האו"ם הישראלי והטכניון8 להתמודדות עימו ? אין כ-5 מיליון בהיעדר נתונים פרטניים מנגנון או גורם רשמי מסרוני MSS נשלחו על הנוגעים לבקשות להסרת שאליו גורמי החברה ידי איראן וחיזבאללה תכנים בתחום השפעה האזרחית והציבור בספטמבר 2024 זרה - לא ניתן לדעת מה יכולים לפנות כדי לאזרחי המדינה וכללו הייתה מידת היענותן של לדווח על חשדות התראת חירום לכניסה הפלטפורמות בתחום זה לניסיונות השפעה זרה מיידית למרחב מוגן, כדי לעורר בהלה בציבור9 7 בשקלול רמת החשיבות של הסיכון ורמת המוכנות להתמודדות עמו. 8 סקר איגוד האינטרנט והטכניון, "צריכת חדשות וחשיפה לדיסאינפורמציה בישראל", 2025(נתונים החל מתאריך1.9.24 עד תאריך 31.12.24. 9 הודעת מערך הסייבר הלאומי בנושא "איראן וחיזבאללה מאחורי הפצת המסרונים המבהילים( "19.9.24.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 14 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 בחודשים יולי 2024 - ינואר 2026 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא התמודדות הממשלה עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי. הביקורת עסקה בזיהוי האיום והערכתו ובהתמודדות עם השפעה זרה, לרבות בתקופת בחירות. הביקורת בוצעה במטה לביטחון לאומי (מל"ל), במשרד ראש הממשלה (משרד רה"ם), בשירות הביטחון הכללי (שב"כ), במערך הסייבר הלאומי (מערך הסייבר), בוועדת הבחירות המרכזית, במשרד המשפטים - במחלקת הסייבר בפרקליטות המדינה (מחלקת סייבר), במשרד הביטחון - במינהל למחקר ולפיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (מפא"ת), במשרד החינוך ובמשרד התקשורת. בדיקות השלמה התקיימו ברשות החירום הלאומית (רח"ל) במשרד הביטחון, במשרד התפוצות והמאבק באנטישמיות (משרד התפוצות), במשרד המודיעין (שנסגר במרץ 2024) ובמשרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה (משרד החדשנות). כמו כן, התקיימו פגישות עם ארגוני חברה אזרחית, גורמי מחקר ואקדמיה וחברות טכנולוגיות העוסקות בנושא. דוח זה מתמקד כאמור בהגנה על אזרחי המדינה מפני מאמצי השפעה זרה במרחב הדיגיטלי. ואולם, האיום הנשקף מהשפעה זרה על כל נדבכיה רחב יותר וכולל היבטים רבים, כגון: השקעות זרות, קשרי אקדמיה ומכוני מחקר, השקעה בתשתיות חיוניות ורכישת טכנולוגיות. דבר זה מחייב היערכות ובחינה מעמיקה, ובכלל זה למידה מממצאי דוח זה. ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח דוח זה במלואו על שולחן הכנסת אלא לפרסם רק חלקים ממנו, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. זיהוי איום ההשפעה הזרה במרחב הדיגיטלי בעולם - התפתחות הזירה הדיגיטלית לצד עליית המודעות לקיומה של השפעה זרה במרחב זה ולמאפייניה הביאו מדינות וארגונים בין-לאומיים לכלול את נושא ההשפעה הזרה במרחב הדיגיטלי כחלק מהגדרת סביבת האיומים שלהם. כך למשל, האיחוד האירופי רואה במניפולציה והתערבות זרה במידע (FIMI), ובכלל זה בדיסאינפורמציה, את אחד האתגרים הביטחוניים והפוליטיים המתפתחים במהירות עבור האיחוד האירופי, שכנותיו הקרובות ועבור הביטחון והיציבות הגלובליים10. כמו כן, האיחוד האירופי רואה ב-FIMI כלי העלול להביא לערעור אמון הציבור בלגיטימיות וביעילות של המוסדות הדמוקרטיים; לתרום להגברת הקיטוב והפילוג בתוך האיחוד האירופי; להשפיע על יכולתו ליישם את מדיניותו בתוך שטחי האיחוד ומחוצה להם; להסלים אלימות פוליטית באזורי קונפליקט ולפגוע במאמציו לשמירת השלום ברחבי העולם11; ה-OECD רואה ב-FIMI את אחד ההיבטים המאיימים על שלמות המידע, החיונית למימוש הזכות לחופש הדעה והביטוי. בדצמבר 2024 אומצו המלצות שעניינן חיזוק החוסן החברתי בפני מידע כוזב, מידע מטעה וצורות אחרות של מניפולציה על מידע. ההמלצות מצביעות על הצורך להתמודד עם הסיכונים הטמונים ב-FIMI וכן עם מאמצים של שחקנים זרים להחלשת הדמוקרטיות תוך שימוש בפרקטיקות אלה12; בדוחות השנתיים של הפורום הכלכלי העולמי, הסוקרים את הסיכונים העולמיים לשנים 2024 - 202513, דורג סיכון הדיסאינפורמציה והמידע הכוזב בראש רשימת הסיכונים לטווח קצר,כאשרבדוח לשנת2025 צוין כי מדובר בכלי מרכזי שגורמים זרים משתמשים בו כדי להשפיע על כוונות הבוחרים ולזרוע ספק בקרב הציבור הרחב ברחבי העולם לגבי המתרחש באזורי סכסוך. 10 European Parliament, Foreign interference in EU democratic processes: Second report, 2023 11 -Digital-05-2025-March-ThreatReport-3nd-https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/2025/EEAS HD.pdf 12 -information-strengthening-disinformation-tackling-fakes-not-https://www.oecd.org/en/publications/facts en.html-integrity_d909ff7a 13 https://reports.weforum.org/docs/WEF_Global_Risks_Report_2025.pdf; 2024-report-risks-obalhttps://weforum.org/publications/gl מבקר המדינה | דוח מיוחד 15 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202  זיהוי איום ההשפעה הזרה במרחב הדיגיטלי בישראל ואי-קידום מענה בין-ארגוני להתמודדות עימו בשנים 2017 - 6202 החל בשנת 2017 שורה של גורמים בישראל, ובהם שב"כ, מל"ל, מערך הסייבר, משרד המודיעין וכן גורמי מחקר וגורמים מהחברה האזרחית עמדו על האיום הנשקף מהשפעה זרה במרחב הדיגיטלי ועל התעצמות ניסיונות ההשפעה הזרה. גורמים אלו הובילו כמה יוזמות להתנעת התארגנות הוליסטית בין-ארגונית להתמודדות עם האיום, ואולם יוזמות אלו לא קודמו: 1. דיונים במל"ל ועבודת מטה של מערך הסייבר, 2017 - 2018 א. בשנת 2017 עמד ראש המל"ל על כך שמדינת ישראל מהווה יעד להשפעה זרה מצד מעצמות ומצד יריבים נוספים ועל כך שסיכול הריגול וניטור ההשפעה הזרה נוגעים בדילמות ומתחים רבים. ראש המל"ל הנחה לבדוק פערים בתחום. ב. במקביל, בעבודת מטה שביצע מערך הסייבר על האיום הנשקף מהשפעה זרה במרחב הדיגיטלי הוא העלה כי המענה הלאומי בנושא חסר. עבודת המטה הוצגה בדיונים שהתקיימו במל"ל בשנת 2018 והודגש הצורך בגיבוש מדיניות לאומית לאכיפה וסיכול בתחום ההשפעה הזרה במרחב הדיגיטלי תוך תיאום בין הגופים. במקביל, נעשה ניסיון להתניע עבודת מטה בין-ארגונית. הועלה כי לאחר דיונים אלה, מל"ל לא המשיך לקדם את הטיפול בנושא מול הגורמים הממשלתיים השונים, עבודת המטה הבין-ארגונית לא קודמה14 ולא גובשה מדיניות לאומית בנושא. 2. דיונים במל"ל בשנת 2022 והכללת הנושא בהערכת מצב הביטחון הלאומי לשנת 2023 א. בדיונים שהתקיימו במל"ל בשנת 2022 בהשתתפות שורה של גורמים בהם: מערך הסייבר, גופי ביטחון ומשרד המודיעין ובמסמך המל"ל שנועד להצביע על פערים מרכזיים בטיפול בממד הסייבר ברמה הלאומית בהקשרי ביטחון לאומי במסגרת תפקידיו של המל"ל על פי חוק, שב ועלה איום ההשפעה הזרה במרחב הדיגיטלי, היעדר התיאום בין הגופים השונים העוסקים בו והצורך בהעמקת שיתוף הפעולה בטיפול בנושא. בהמשך לכך, המל"ל ציין במסמך כי הוא ימשיך להוביל, ביחד עם הגופים הרלוונטיים, עבודת מטה שמטרתה לתאם בין כלל הגופים את הפעילות בתחום; לבחון פערים בטיפול ככל שישנם כאלו; ויביא המלצות בפני הדרג המדיני לשינויי מדיניות וחקיקה לרבות באשר להפניית המשאבים הדרושים לכך. ואולם - הועלה כי הטיפול בנושא לא קודם. ב. הערכת מצב הביטחון הלאומי, שהוגדרה בחוק כאחת המשימות המרכזיות של המל"ל, נועדה לסייע למקבלי ההחלטות בעיצוב המדיניות מול האתגרים הקיימים. הועלה כי נכון לאוקטובר 2023, הערכת מצב הביטחון לשנת 2023 (שגובשה בדצמבר 2022), שכללה המלצות מרכזיות למדיניות, לרבות בתחום הסייבר, ובהן העמקת הטיפול בניטור וסיכול השפעות זרות באמצעות רשתות חברתיות - לא נדונה בקבינט. העדר דיון בקבינט בנושא האמור, טומן בחובו סיכונים שונים בהם פגיעה ביכולת לנהל את הסיכון באופן אסטרטגי ובראייה לאומית. 3. פעילות משרד המודיעין, 1202 - 4202 - בשנת 2023 קבע רה"ם כי נושא ההשפעה הזרה ויצירת המודיעין לשם כך יהיו תחת תחומי עיסוקו של משרד המודיעין. המשרד עמד על הצורך בשיתוף פעולה בין-מגזרי להתמודדות עם איום ההשפעה הזרה במרחב הדיגיטלי בצורה טובה יותר ועל הצורך בקידום ניטור ההשפעה הזרה ברשת. הועלה כי תפקיד ראש תחום השפעה זרה לא אויש במשך מספר חודשים במשרד המודיעין, והמכרז לאיושו הופסק על רקע סגירתו של המשרד בשנת 2024. עוד הועלה כי הגם שמינהלת המודיעין הלאומי שנושא ההשפעה זרה היה תחת אחריותה, הועברה למשרד החדשנות, נושא ההשפעה הזרה לא הועבר, מבלי שנקבע גורם אחראי כלשהו לטיפול בנושא. 14 למעט בנושא הבחירות - ראו להלן. מבקר המדינה | דוח מיוחד 16 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 4. פעילות מערך הסייבר, 3202 - 5202 א. לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל עמד מערך הסייבר על כך שהקהל הישראלי הוא יעד למאמצי השפעה והפצת דיסאינפורמציה במרחב הדיגיטלי, ועל כך שמדובר בכלי אסטרטגי בשימוש אויביה של ישראל. המערך ציין שהוא סבור שלא ניתן מענה מספק למאמצים אלה ופירט שורה של פערים בהתמודדות עם האיום. עלה כי על אף שבאוגוסט 2024 הציג ראש מערך הסייבר לפני רה"ם את איום ההשפעה הזרה במרחב הדיגיטלי ואת השלכותיו, והעביר לו בהתאם להנחייתו בספטמבר 2024 הצעה לתוכנית פעולה להתמודדות לאומית בין-משרדית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי שכללה פירוט באשר למשאבים הנדרשים למימושה, בחלוף כשנה, נכון לאמצע יולי 2025, התוכנית שהוצעה לא נבחנה על ידי רה"ם או מי מטעמו. רק בעקבות פניית משרד מבקר המדינה ללשכת רה"ם, הועברה התוכנית ביולי 2025 למל"ל לצורך בחינתה. ב. עלה כי בהיעדר אישור של רה"ם לתוכנית ובהעדר אישור לתקציב הנדרש למימושה, מערך הסייבר קידם פעולות שעיקרן בתחום החינוך וההסברה לשם התמודדות עם האיום, לצד פעולות ראשוניות לבחינת אפשרויות טכנולוגיות להרחבת יכולות הניטור, בשיתוף גורמים נוספים. פערים מרכזיים נוספים שמערך הסייבר הציף - נותרו בעינם. ג. לנוכח כניסת מערך הסייבר לתחום החליט מל"ל שלא לקדם את הטיפול בנושא כפי שתכנן במסגרת תוכנית העבודה שלו. באוגוסט 2025 עדכן מערך הסייבר את משרד מבקר המדינה כי עם כניסת ראש מערך הסייבר לתפקידו במאי 2025, הוא בחן את הנושא והחליט כי בהתאם לסמכויותיו ולנוכח מכלול המשימות העומדות לפתחו של המערך, נכון שהמערך ימקד את מאמציו בכל הנוגע להשפעה זרה רק למקרים שבהם היא נובעת מתקיפות סייבר שממונפות לטובת הישגי השפעה. יוצא אפוא, שנכון לאוגוסט 2025, מל"ל ומערך הסייבר הפסיקו מלעסוק בנושא. מבקר המדינה | דוח מיוחד 17 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 אי-קידום מענה בין-ארגוני להתמודדות עם איום ההשפעה הזרה במרחב הדיגיטלי בשנים 2017 - 2026 * למעט מקרים שבהם מדובר בתקיפות סייבר שממונפות לטובת הישגי השפעה. השתלשלות הדברים מלמדת על דפוס חוזר של העלאת האיום לסדר היום, ונקיטת יוזמות להתמודדות בין- ארגונית עימו - אולם יוזמות אלו נזנחו ולא עלו על מסילת יישום ממשית. נכון למרץ 2026, כתשע שנים לאחר שזוהה איום ההשפעה הזרה במרחב הדיגיטלי, יש פערים משמעותיים בהתמודדות עימו במישור הלאומי - אין מדיניות לאומית בנושא ואין גורם ממשלתי שמוביל את ההתמודדות הבין-ארגונית עם האיום. בהיעדר דירקטיבה והכוונה סדורה אין הלימה בין האיום והתעצמותו לבין המענה הממשלתי שניתן לו והטיפול הממשלתי באיום זה לוקה בחסר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 18 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202  ניטור השפעה זרה במרחב הדיגיטלי שב"כ מבצע איתור וניטור של ניסיונות להשפעה זרה ברשת. לאורך השנים שבו והעלו גורמים שונים את הצורך בשיפור יכולות ניטור המרחב הדיגיטלי לצורך איתור ניסיונות להשפעה זרה, ונעשו פעולות לפיתוח כלים טכנולוגיים וליצירת שיתופי פעולה למטרה זו. בביקורת הועלה כי: 1. נכון לפברואר 2025 עמדו בפני שב"כ אתגרים מסוימים בתחום הניטור והסיכול של מבצעי השפעה זרה. הגם שנכון ליולי 2025 ניתן מענה מסוים לחלק מהקשיים והאתגרים שעמדו בפניו, הרי שקשיים ואתגרים מסוימים עדיין נותרו כפער ומתקיימת בחינה באשר להתמודדות עמם. 2. נוכח פערים טכנולוגיים שהעלה מערך הסייבר בתחום הניטור ובהמשך להצעת תוכנית הפעולה שגיבש לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, הוא קידם התארגנות בהשתתפות גופים שונים במסגרתה בוצע פיילוט טכנולוגי לגבי שיפור יכולות ניטור ההשפעה הזרה ברשת. נכון ליולי 2025 תוצרי הפיילוט נמצאו בבחינה, ומערך הסייבר החליט שלא לעסוק עוד בנושא. 3. במסגרת תוכנית הפעולה שהציע מערך הסייבר והועברה לרה"ם בספטמבר 2024, פורטו המשאבים הנדרשים למימושה בשנת 2025, ובהם התקציב הנדרש למחקר ולהתעצמות טכנולוגית. נכון ליולי 2025 התוכנית שהועברה לבחינת ראש הממשלה עדיין לא נבחנה, ולא הוקצו המשאבים הנדרשים למימושה. בשל האתגרים והקשיים באיתור וניטור של ניסיונות השפעה זרה ברשת, תמונת המצב באשר למאמצי השפעה זרה במרחב הדיגיטלי חסרה, ויש חשש שלא כל ניסיונות ההשפעה הזרה אכן מזוהים ועל כן לא ניתן לפעול כדי לסכלם. זאת ועוד, יש לתת את הדעת על כך שקיים קושי מסוים להעריך נכונה את היקף התופעה.  ממשקיםעם החברה האזרחיתהפועלת לניטור השפעה זרה- הועלה כי הגם שגורמים בחברה האזרחית עוסקים בניטור של ניסיונות להשפעה זרה, ואף מביאים לידיעת הציבור ניסיונות שאיתרו ושב"כ מפיק תועלת מפעולתם - לא קיים מנגנון או גורם רשמי שאליו גורמי החברה האזרחית יכולים לפנות כדי לדווח על חשדות לניסיונות אלה. בדומה, קיים חוסר בהירות באשר לגורם שאליו הציבור יכול לפנות על מנת לדווח על חששות בדבר ניסיונות להשפעה זרה במרחב הדיגיטלי.  הסרת תכנים מהפלטפורמות הפועלותבמרחב הדיגיטלי - מנתוני משרד המשפטיםעלה כי בשנים 2021 - 2024 חל גידול ניכר במספר הבקשות שהועברו מגופי הביטחון ומשרדי ממשלה שונים למחלקת הסייבר בפרקליטות להסרת תכנים במסלול הוולונטרי15, בכלל זה - על רקע מלחמת חרבות ברזל: מכ-8,600 בקשות ליותר מ-106,000 בקשות, וכי כ-5%1-%25 מהפניות שהועברו מהפרקליטות לפלטפורמות להסרת תכנים בשנים אלו,לא נענו.הביקורת העלתה כי אין בידי המחלקה פילוח נתונים לפי הקטגוריה של ניסיונות להשפעה זרה, ואלה נספרו לעיתים במסגרת קטגוריה אחרת, ומחלקת סייבר ציינה כי אף לא ניתן לפלחם במאמץ סביר. בהיעדר נתונים פרטניים הנוגעים לבקשות להסרה בתחום השפעה זרה - לא ניתן לדעת מה הייתה מידת היענותן של הפלטפורמות להסרת תכנים בתחום זה.  בחינת הרגולציה הקיימת למול הרשתות החברתיות - הגם שמשרד התקשורת ומשרד המשפטים עסקו בעבר בנושא אסדרה של פלטפורמות תוכן דיגיטליות, האסדרה לא קודמה. היקף הניטור והסרת התכנים שמבצעת כל פלטפורמה באשר לתכנים המפרים את כללי הקהילה שלה בכלל, ואלה הנוגעים להשפעה זרה בפרט, משתנה בין פלטפורמה לפלטפורמה בהתאם לשיקוליה, ועשוי להשתנות מעת לעת. בהתאם, גם היענות הפלטפורמות לבקשות ממשרד המשפטים במסלול הוולונטרי, מהחברה האזרחית או מהציבור להסרת 15 ככלל, אכיפה אלטרנטיבית ננקטת בנסיבות שבהן הטיפול באפיק הפלילי אינו אפשרי. לדוגמה, כאשר המפרסם אנונימי או שוהה מחוץ לישראל ולא ניתן להביאו לדין במאמץ סביר. במישור הוולונטרי מחלקת הסייבר פועלת באמצעות דיווח לפלטפורמות המקוונות על אודות תוכן בלתי חוקי בבקשה להסירו. המחלקה פועלת בהינתן תנאים מסוימים בנושא (ראו הרחבה בעניין זה בדוח) והיא לא כופה על הפלטפורמות להסיר את התוכן, כך ששיקול הדעת נשאר בידי הפלטפורמה עצמה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 19 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 תכנים - נתונה לשיקול דעתן ולשיתוף הפעולה של כל אחת מהפלטפורמות. במסגרת מיפוי הפערים שביצע מערך הסייבר בשנת 2024 עלה הצורך בבחינת הרגולציה הקיימת מול הפלטפורמות המקוונות ובכלל זה בחינת האפשרות של "הסדרה רכה". נכון למרץ 2026, ובהעדר גורם שאמון על טיפול בנושא ההשפעה הזרה - לא גובשה מדיניות מתואמת לפעילות מול הפלטפורמות בעניין זה.  התמודדות עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי - חינוך - דיסאינפורמציה הוגדרה על ידי הפורום הכלכלי הבינלאומי כאחד מהסיכונים המרכזיים בשנים הקרובות, וארגונים שונים בעולם עמדו על האיום הגלום בסיכון זה, לרבות שימוש של גורמים זרים בדיסאינפורמציה כדי לערער את אמון הציבור במוסדות המדינה ולהגביר את הקיטוב החברתי. גורמים אלה גם עמדו על כך שקידום האוריינות הדיגיטלית, פיתוח חשיבה ביקורתית ובכלל זה שיפור היכולת להעריך את אמינות המידע ומהימנות מקורותיו - הם כלים מרכזיים להתמודדות עם סיכון זה. בביקורת הועלה כי משרד החינוך מציע מערכי שיעור הנוגעים לדיסאינפורמציה ולחשיבה ביקורתית. עם זאת, התכנים המוצעים הם בגדר רשות ונתונים לשיקול הדעת של בית הספר והצוות החינוכי. למשל, בתוכנית כישורי חיים "הכ"חות שבדרך", שהיא תכנית חובה, אחד מהפרקים עוסק בהתנהלות מיטבית ברשת ומניעת פגיעה. עם זאת, התכנים הפרטניים המועברים במסגרתה, לרבות הבחירה אם לעסוק בנושא הדיסאינפורמציה, אינם מוגדרים לבתי הספר, והם פועלים בהתאם לשיקול דעתם בנושא.עוד הועלה כי למיזם Fake or Not"" שהפעיל משרד החינוך בשיתוף גורמים שונים לנוכח החשיפה הגוברת למידע כוזב בעקבות מלחמת חרבות ברזל ובמטרה להציע מערכי שיעור ופעילויות, נרשמו בתקופה של כשנה וחצי רק כ-9,000 כניסות לאתר המיזם, וכ-45,000 צפיות בתכניו. יוצא אפוא כי הגדרת תוכני הלימוד בנושא כלימודי רשות בלבד אינה עולה בקנה אחד עם הסיכון הגלום בדיסאינפורמציה עבור הפרט והחברה.  התמודדות עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי - הסברה לציבור - הגברת מודעות הציבור לניסיונות השפעה זרה במרחב הדיגיטלי היא אחד הכלים להתמודדות עימה ולחיזוק החוסן הלאומי בפניה. במסגרת תוכנית הפעולה שגיבש מערך הסייבר בשנת 2024, הוא הצביע על פער בנושא ההסברה והחל לפעול בנושא, ובין היתר גיבש תפיסת הסברה וביצע פעולות הסברה בקרב הציבור. הגם שבאוגוסט 2025 החליט המערך למקד את מאמציו רק במקרים שבהם מדובר בהשפעה זרה מבוססת סייבר, מערך הסייבר המשיך לקיים פעולות הסברה בנושא, אולם פעולות אלה בוצעו באופן וולונטרי. נכון למרץ 2026 אין גורם אחראי לנושא של השפעה זרה במרחב הדיגיטלי, לרבות להיבטי ההסברה. עקב כך הפער הנוגע לחיזוק החוסן הלאומי באמצעות פעולות הסברה והגברת מודעות הציבור נותר בעינו ואין גורם שמוביל את ההסברה בנושא זה.  השפעה זרה בתקופת בחירות מערכת בחירות נחשבת לתקופה רגישה במיוחד בחברה דמוקרטית בכל הנוגע להשפעה זרה. בביקורת עלה כי על אף תמימות הדעים בנוגע לפוטנציאל הנזק החמור העלול להיגרם מהשפעה זרה במרחב הדיגיטלי בתקופת בחירות, עד כדי הטיית תוצאות הבחירות וערעור אמון הציבור בתוצאותיהן, הרי שעיקר העיסוק בנושא מתקיים רק בסמוך לבחירות ונכון ליולי 2025 טרם החלה ההיערכות להתמודדות עם הנושא לקראת הבחירות לכנסת העשרים ושש, הקבועות לאוקטובר 2026: 1. איום הייחוס של ועדת הבחירות - איום הייחוס נועד להכווין את מאמצי ההגנה בהתאם לאיומים שזוהו, לדרגת חומרתם ולסבירות התממשותם. עלה פער מסוים בהיבט זה. 2. ניטור מבצעי השפעה בתקופת בחירות - עלה כי בסמוך לתקופת הבחירות גוברת האינטנסיביות של פעילות שב"כ בתחום ניטור השפעה זרה במרחב הדיגיטלי ובין היתר מבוצעות פעולות שונות. עם זאת, נכון ליולי 2025 שב"כ טרם החל בהיערכות לקראת הבחירות לכנסת העשרים ושש. בינואר 2026 מסר שב"כ למשרד מבקר המדינה כי החל בפעילות ממוקדת לקראת בחירות 2026. מבקר המדינה | דוח מיוחד 20 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 3. הסרת תוכני השפעה זרה בתקופת בחירות - האיומים על טוהר הבחירות באמצעות ניצול מאפייני האינטרנט, לרבות ניסיונות להשפעה זרה, הביאו את משרד המשפטים לגבש בשנת 2019 עקרונות מנחים לטיפול בתופעות אלה וכן דרכי התמודדות עם תרחישים שונים כגון פעילות של בוטים או חשבונות מזויפים המקושרים למדינה זרה. עלה כי במועד סיום הביקורת, כשש שנים לאחר שגובשו עקרונות אלה, ועל אף שחלה התפתחות טכנולוגית משמעותית, לרבות בתחום השימוש בכלי בינה מלאכותית, העקרונות המנחים לא עודכנו על ידי משרד המשפטים. על פי חוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח-200816, תפקיד מל"ל הוא בין היתר להציע לראש הממשלה סדר יום ונושאים לדיון בענייני חוץ וביטחון. נוכח התעצמות האיום בתחום ההשפעה הזרה, לרבות במרחב הדיגיטלי, בהינתן שבמשך שנים לא התגבשה מדיניות סדורה לגבי הובלת הנושא ברמה הלאומית, ומשעה שהמל"ל בעצמו סבור כי נדרשת החלטת ממשלה על הקמת גוף מטה ייעודי להתמודדות עם איום ההשפעה הזרה, לרבות במרחב הדיגיטלי, תחת משרד רה"ם עם תקציב ייעודי - מומלץ כי מל"ל יציע לראש הממשלה מתווה לטיפול בנושא שישמש תשתית לקבלת החלטת ממשלה בנושא, תוך מתן הדעת על המדיניות, המשאבים והמענים הנדרשים להתמודדות עם רמת האיום המתפתחת. כן מומלץ כי במסגרת החשיבה, תינתן הדעת על הצורך בגיבוש מדדים להערכת האיום על כלל היבטיו. בחינה זו תאפשר להעריך את הנזק שנגרם בפועל, את פוטנציאל הנזק וכן לזהות קהלי יעד שבהם יש למקד מאמצים להגברת החוסן בפני השפעה זרה. מומלץ כי שב"כ ימשיך במאמציו לשיפור איתור ניסיונות השפעה זרה ברשת. במשך השנים חזרה ועלתה החשיבות של שילוב החברה האזרחית בהתמודדות ההוליסטית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי. מאחר ששב"כ מבצע איתור וניטור של ניסיונות ההשפעה הזרה ברשת ומאחר שישנם רק כמה גורמים בחברה האזרחית העוסקים בניטור חשד לניסיונות אלו, מומלץ כי שב"כ יבחן העמדת ערוץ קשר (ישיר או באמצעות גורם ממשלתי אחר) שישמש כתובת רשמית ומוסדרת להעברת דיווחים בנושא. מומלץ כי מחלקת סייבר בפרקליטות המדינה תפעל לפלח את הנתונים על מספר הבקשות שהועברו למחלקה בנוגע להשפעה זרה ברשת, לרבות על מספר הבקשות שהועברו ונענו ועל מספר הבקשות שסורבו, ובכלל זה תציין באילו פלטפורמות הן התקבלו או נדחו; וכי היא תעמוד על הנסיבות שבהן נקבע שאין די במידע שבפניות כדי להעבירן לפלטפורמות; ומה נדרש כדי לקדם את היענותן לבקשות. כאמור, נכון למרץ 2026 אין גוף ייעודי שמוביל את ההתמודדות עם איום ההשפעה הזרה. בשים לב להמלצה שלפיה מל"ל יציע לרה"ם מתווה להובלת הטיפול בנושא ברמה הלאומית, שישמש גם תשתית לקבלת החלטת ממשלה בנושא, הרי שהחלטה כאמור עשויה להניח בסיס לביצוע עבודת מטה בהיבטים נוספים. בכלל זאת, מוצע כי תינתן הדעת גם על הקשיים והחסמים שהעלה משרד המשפטים בכל הנוגע לגורמים האחראים לאיתור וזיהוי של תוכני השפעה זרה במרחב הדיגיטלי ולהעברתם לאפיק של הסרת תכנים, וכן על אופן הטיפול בבקשות להסרת תכנים. זאת תוך מתן הדעת על יעילות הטיפול והתועלת המופקת ממנו. מומלץ כי משרד החינוך יגדיר את התכנים הנוגעים לדיסאינפורמציה וחשיבה ביקורתית בכלל ובמרחב הדיגיטלי בפרט, כתוכני חובה במערכת החינוך על כל זרמיה החל בגיל הצעיר. להחלת החינוך לנושא כלימודי חובה יש חשיבות מכרעת וזאת בפרט לנוכח הגדרת סיכון הדיסאינפורמציה על ידי שורה של גורמים כאחד מהסיכונים המרכזיים בשנים הקרובות; לנוכח החשיפה הגוברת לדיסאינפורמציה, לרבות 16 סעיף 2(א)(4) לחוק. מבקר המדינה | דוח מיוחד 21 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 הפצתה על ידי גורמים זרים עוינים, ובפרט לאחר מלחמת חרבות ברזל; ובהתחשב בהתפתחות הטכנולוגית המטשטשת את היכולת להבחין בין אמת לבדיה. נכון למרץ 2026 אין גורם אחראי לנושא של השפעה זרה במרחב הדיגיטלי, לרבות להיבטי ההסברה. בשים לב להמלצה לפיה מל"ל יציע לרה"ם מתווה להובלת הטיפול בנושא ברמה הלאומית, שישמש גם תשתית לקבלת החלטת ממשלה בנושא, הרי שהחלטה כאמור עשויה להניח בסיס לביצוע עבודת מטה בהיבטים נוספים, ובכללם לנושא ההסברה לציבור. הצורך במתן מענה לנושא ההסברה מקבל משנה תוקף בתקופת המלחמה, שבה יש חשיבות יתרה לפעילות הסברה ולהזמה מהירה של ניסיונות השפעה זרה. בהתחשב בהתעצמות האיום בתקופת בחירות ונוכח הנזק הפוטנציאלי החמור הגלום בכך, שעליו הצביעו גורמים שונים בארץ ובעולם, על ועדת הבחירות לפעול לתיקון הפער שהועלה. כמו כן, על הוועדה לגבש דרכי פעולה להתמודדות עם אירועים שונים ולבחון בהיוועצות עם הגורמים העוסקים בנושא בתקופת בחירות, ותוך קיום בחינה משפטית, אם וכיצד ניתן ליצור ערוץ לקבלת פניות מהציבור, על מנת שהמידע יועבר לידיעת האמונים על הטיפול בנושא ובמטרה לאפשר תגובה מהירה בעת הצורך. בשים לב לפוטנציאל הנזק הגבוה של השפעה זרה בתקופת בחירות, להתעצמות האיום בשנים האחרונות ובשים לב לפערים שעודם קיימים בתחום הניטור והסיכול, מומלץ כי שב"כ יבחן אם די בהיערכות בפרק הזמן שקבע לפני מועד הבחירות. הדברים תקפים ביתר שאת לנוכח ניסיון העבר המלמד כי הבחירות הוקדמו לא פעם, ולא התקיימו במועד שנקבע לכך מלכתחילה, ולנוכח הקמפיינים שכבר זוהו ברחבי העולם ובפרט בישראל. הפערים בהתמודדות הלאומית עם איום ההשפעה הזרה במרחב הדיגיטלי מבקר המדינה | דוח מיוחד 22 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 השפעה זרה היא מכלול הפעולות הבלתי לגיטימיות מצד גורם זר, שמטרתן לפגוע באופן מוסווה באינטרסים של המדינה, עד כדי פגיעה ליבתית בריבונותה. אחת הזירות המרכזיות שבהן נעשים ניסיונות השפעה זרה בשנים האחרונות הוא המרחב הדיגיטלי, ובפרט הרשתות החברתיות. מדינות וארגונים ברחבי העולם זיהו את איום ההשפעה הזרה במרחב הדיגיטלי כסיכון אסטרטגי. מאז שנת 2017 שב ועלה בישראל הצורך להתמודד עם איום ההשפעה זרה המופנה נגד ישראל במרחב הדיגיטלי, וכן הצורך במענה הוליסטי ובתיאום בין-ארגוני לשם התמודדות עם איום זה. אולם תמונת המצב המשתקפת בדוח זה מלמדת כי בהיעדר דירקטיבה והכוונה סדורה אין הלימה בין האיום והתעצמותו לבין המענה הממשלתי שניתן לו, ועל ליקויים משמעותיים בהתמודדות עם האיום שלא טופלו במשך שנים. בכלל זה, יוזמות שננקטו לאורך השנים להתמודדות הוליסטית בין- ארגונית עימו - נזנחו ולא עלו על מסילת יישום ממשית ונכון למרץ 2026, אין מדיניות לאומית בנושא ואין גורם ממשלתי שמוביל את ההתמודדות הבין-ארגונית עם האיום; תמונת המצב באשר למאמצי השפעה זרה במרחב הדיגיטלי חסרה - קיימים אתגרים בתחום הניטור המקשים את ההתמודדות עם הנושא, וקיים קושי מסוים להעריך נכונה את היקף התופעה; קיים צורך בבחינת הרגולציה וממשקי העבודה מול הפלטפורמות המקוונות; על אף התעצמות הסיכון ופוטנציאל הנזק בתקופת בחירות, עיקר ההיערכות להתמודדות עם הנושא מתקיימת רק בסמוך לבחירות; תוכניות ומערכי שיעור הקיימים בנושא דיסאינפורמציה במשרד החינוך מוצעים כתכני רשות בלבד ואין כל גורם ממשלתי האמון על הסברה והעלאת מודעות הציבור לאיום זה. על פי חוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח-2008, תפקיד מל"ל הוא בין היתר להציע לראש הממשלה סדר יום ונושאים לדיון בענייני חוץ וביטחון. נוכח התעצמות האיום בתחום ההשפעה הזרה, לרבות במרחב הדיגיטלי, בהינתן שבמשך שנים לא התגבשה מדיניות סדורה לגבי הובלת הנושא ברמה הלאומית, ולאור עמדת המל"ל לפיה נכון לקדם החלטת ממשלה על הקמת גוף מטה ייעודי עם תקציב ייעודי להתמודדות עם איום ההשפעה הזרה, לרבות במרחב הדיגיטלי, אשר יתכלל ויסנכרן את הטיפול בנושא של כלל המשרדים והגופים הרלוונטיים - מומלץ כי מל"ל, יציע לרה"ם מתווה לפעילות בתחום ההשפעה הזרה שישמש תשתית לקבלת החלטת ממשלה בנושא. כמו כן, נוכח האתגרים והקשיים שהועלו בנוגע לאיתור וניטור ניסיונות השפעה זרה, מומלץ כי שב"כ ימשיך במאמציו לשיפור איתור ניסיונות השפעה זרה במרחב הדיגיטלי. זאת ועוד, לנוכח הגדרת סיכון הדיסאינפורמציה על ידי שורה של גורמים כאחד מהסיכונים המרכזיים בשנים הקרובות ובהתחשב בהתפתחות הטכנולוגית המטשטשת את היכולת להבחין בין אמת לבדיה, מומלץ כי משרד החינוך יגדיר את התכנים הנוגעים לדיסאינפורמציה וחשיבה ביקורתית בנוגע לתוכן במרחב הדיגיטלי כתוכני חובה במערכת החינוך על כל זרמיה החל בגיל הצעיר. הותרת הפערים והליקויים שהועלו בדוח זה ללא מענה - מותירה את הציבור הישראלי חשוף להשפעה זרה במרחב הדיגיטלי ללא מענה הולם, על כל המשתמע מכך. במסגרת ההתמודדות עם האיום יש לנקוט מבעוד מועד את הפעולות הנדרשות כדי למנוע תוצאות הרסניות לחברה. הדברים נכונים אף ביתר שאת בתקופות משבר, מלחמה ובחירות. חוסר יציבות פוליטית וביטחונית, פנים-מדינתית ואזורית, הם בבחינת קרקע פורייה המאפשרת לגורמים מקומיים וזרים לנצל את השסעים החברתיים ולפגוע באמון הציבור במוסדות דמוקרטיים. במהלך שנה זו, שנת 2026, עתידה מדינת ישראל לקיים מערכת בחירות. הבחירות לכנסת עומדות בבסיס אופיו הדמוקרטי של המשטר בישראל. תקופה של מערכת בחירות, נחשבת תקופה רגישה במיוחד, שבה הנזק הפוטנציאלי מניסיונות השפעה זרה במרחב הדיגיטלי מתעצם באופן משמעותי. בהתחשב בהתעצמות האיום ונוכח הנזק הפוטנציאלי החמור הגלום בכך, על ועדת הבחירות לפעול לתיקון הפער שהועלה. כמו כן, על הוועדה לגבש דרכי פעולה להתמודדות עם אירועים שונים ולבחון בהיוועצות עם הגורמים העוסקים בנושא בתקופת בחירות, ותוך קיום בחינה משפטית, אם וכיצד ניתן ליצור ערוץ לקבלת פניות בנושא, על מנת שהמידע יועבר לגורמים האמונים על הטיפול בנושא, ובמטרה לאפשר תגובה מהירה בעת הצורך. ממצאיו של דוח זה, הן בהקשר של האיום החיצוני והן הפנימי מחייבים בראש ובראשונה להיות מתוקנים בראי האתגר המדינתי המיידי הניצב בפנינו בשנה זו - מערכת בחירות בחברה דמוקרטית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 23 ההתמודדות הלאומית עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 היבט נוסף שיש לתת עליו את הדעת הוא ההתפתחות הטכנולוגית המהירה, המביאה לכך שניסיונות להשפעה זרה במרחב הדיגיטלי משנים את פניהם באופן תדיר, כגון השימוש הגובר בבינה מלאכותית. הדבר מחייב מעקב אחר התפתחויות אלה, על מנת לתת להן מענה מיידי. דוח זה עוסק בהתמודדות עם השפעה זרה במרחב הדיגיטלי המופנית נגד הקהל הישראלי. עם זאת, ניסיונות להשפעה זרה על ישראל אינם מכוונים כלפי קהל הישראלי בלבד, אלא גם כלפי הקהילה הבין-לאומית, והדבר עלול לפגוע קשות במעמדה של ישראל, בלגיטימציה שלה ושל פעולותיה, ובהמשך אף לחדור לשיח הישראלי. הגם שהדוח אינו עוסק בנושא זה, על ממשלת ישראל לתת דעתה על היבט זה ועל הנזק הפוטנציאלי הגלום בו. עוד יש לתת את הדעת על כך שהמרחב הדיגיטלי שבו התמקד דוח זה הוא רק אחד מהמרחבים שבהם נעשים ניסיונות להשפעה זרה, והנושא עלה לכותרות רק לאחרונה, בין היתר גם בישראל. דבר זה מעלה את הצורך בבחינה כוללת של נושא ההשפעה הזרה על כלל היבטיה וקביעת דירקטיבה ברורה, תוך מתן הדעת לבניין הכוח והמשאבים הנדרשים, כדי לוודא שמדינת ישראל ערוכה להתמודדות עם איום רחב היקף זה. IV State Comptroller of Israel | Special Report July 2026 The National Response to Foreign Influence in the Digital Sphere the digital sphere, especially during sensitive periods such as times of crisis and emergency, escalates harm for potential the when further is this for need The significantly. reinforced by the immediate challenge already election forthcoming horizon—the the on campaign. In conclusion, I wish to express my appreciation to the staff of the Office of the State Comptroller, in the Division of Government Ministries and Institutions and the Staff Division, for their hard work in conducting dedicated, professional, and thorough review and audit processes and in publishing the report presented herein. We will continue to pray and hope for the success of the Israel Defense Forces and the security establishment, for the recovery of the wounded, and for peaceful and tranquil days ahead. Matanyahu Englman State Comptroller Jerusalem, and Ombudsman July 2026 III State Comptroller of Israel | Special Report July 2026 The National Response to Foreign Influence in the Digital Sphere Foreword the report finds that despite the growing risk Foreign influence comprises the full range of and the heightened potential for harm during illegitimate actions carried out by a foreign election periods, the bulk of the preparations actor with the aim of covertly harming a state, for addressing this issue are undertaken only to the extent of fundamentally undermining shortly before elections. its sovereignty. In recent years, the use of the digital sphere in general, and of social media in Although this report focuses on protecting particular, for the purpose of exerting foreign influence foreign from citizens State’s the influence over public opinion has increased. efforts in the digital sphere, it is important to In Israel, a growing number of attempts by emphasize that these efforts are directed not hostile actors, led primarily by Iran, have been only at Israelis but also at the international identified in recent years. These efforts are community. They have the potential to cause intended to influence public opinion in Israel in serious harm to Israel’s standing, legitimacy order to create political instability, undermine and actions, and even to permeate future divisions existing deepen cohesion, social Israeli public discourse. within Israeli society, and even instill fear and It should also be borne in mind that the threat panic among the public. These attempts have posed by foreign influence in the digital sphere accompanied periods of war (such as the is only one of several arenas in which attempts Swords of Iron War), social protests, and even This conducted. are influence foreign at elections to the Knesset. underscores the need for a comprehensive examination of the issue of foreign influence in This report, which addresses the response to all its dimensions and for the establishment of the threat of foreign influence in the digital a clear directive, while giving due consideration periods, election during including sphere, and force necessary of buildup the to a indicating picture troubling a presents resources. This should be done to ensure the lack of alignment between the threat and resilience of the State of Israel against this far- the and hand, one the on escalation its reaching threat. governmental response on the other. It also have that deficiencies significant identifies Technological developments, particularly the remained unaddressed for years. As of March artificial intelligence tool, are intensifying the 2026, the State of Israel has no comprehensive challenge of addressing foreign influence in national policy for addressing this threat, nor the digital sphere and require an immediate has any authority been designated to lead the response. Rectification of the deficiencies and interagency governmental effort in this field. implementation of the recommendations set The report also identifies challenges relating out in this report are essential for preventing action, effective hinder that monitoring to a situation in which the Israeli public remains as well as gaps in education and in raising vulnerable and exposed to foreign influence in public awareness of the threat. In addition, Special Report State Comptroller of Israel The National Response to Foreign Influence in the Digital Sphere Abstract Jerusalem | July 2026

מבקר המדינה דוח מיוחד תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות היבטים באכיפה ובהגנה על הקורבנות ת ק צ י ר תמוז התשפ"ו | יולי 2026 ירושלים דוח זה מתפרסם מכוח הסמכות שניתנה למבקר המדינה בסעיף 8ג לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958, להשלמת דין וחשבון לאחר סיום כהונתו. מס’ קטלוגי 022-S-2026 1948-ISSN 0793 ניתן להוריד גרסה אלקטרונית של דוח זה מאתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה www.mevaker.gov.il תוכן העניינים פתח דבר 6 المقدمةالمقدمة 7 Foreword ןןן תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות - היבטים באכיפה ובהגנה על הקורבנות 9 מבקר המדינה | דוח מיוחד 6 תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות - היבטים באכיפה ובהגנה על הקורבנות תמוז התשפ"ו יולי 2026 פתח דבר החובה החוקתית להגן על כבוד האדם, חירותו ושלמות על המשטרה ומשרד המשפטים לנקוט פעולות גופו היא בליבת חובותיה של המדינה. תופעות הזנות להגברת האכיפה של החוקים הנוגעים לעבירות זנות והסחר בבני אדם למטרות זנות מביאות לידי פגיעות וסחר בבני אדם ולהבטחת אכיפה יעילה ועקבית, בין חמורות בזכויות אדם בסיסיות ומשקפות פגיעּות היתר באמצעות הגברת השימוש במידע המשטרתי חברתית עמוקה, אי-שוויון כלכלי, ולרוב גם מגדרי, וכן הקיים ובשיתופי פעולה; זאת, בשים לב לחומרת פעילות עבריינית, לעיתים מאורגנת וחוצת גבולות. ּוהעבירות ולפגיעת הקורבנות, שעלולות להגיע עד לפיכך אופן התמודדותן של רשויות המדינה עם כדי חשש ממשי לחייהם, וכן לנוכח מחויבויותיה תופעות אלו הוא מדד מרכזי למחויבותה של המדינה הבין-לאומיות של המדינה בנושא וההשפעות לערכיה המוצהרים, לשלטון החוק וליישום אפקטיבי של הפרתן. מוצע כי צוות-העל בראשות היועצת של חקיקה שנועדה להגן על אוכלוסיות ראויות המשפטית לממשלה, האחראי להתוויית המדיניות לקידום. לפעולות האכיפה בתחום זה יש ערך מוסרי וההכוונה הכללית במאבק בפשיעה חמורה ומאורגנת, וחברתי ראשון במעלה, והדבר אף עולה מחובותיה של ישקול אם לקבוע יעדי אכיפה של החוק בעניין עבירות המדינה מכוח אמנות בין-לאומיות שהיא צד להן. סחר בבני אדם והעבירות הנלוות להן ויפעל במסגרת תפקידו לקידום אכיפה משולבת בתחום זה בקרב בשנת 2014 היו כ-12,000 נשים וגברים במעגל הזנות רשויות האכיפה. (95% מהם נשים), מתוכם כ-1,300 קטינות וקטינים; גיל הכניסה הממוצע למעגל זה היה 13 – 14, והאומדן הגברת האכיפה של חוק איסור צריכת זנות הכרחית המצטבר של התשלומים עבור צריכת זנות באותה לשם השגת ייעודו. יישומן של המלצות אלה ושל שנה היה כ-1.3 מיליארד ש"ח. גורמים העוסקים ההמלצות הנוספות המפורטות בדוח זה ישפר בתחום מעריכים כי בשנת2025 מספרם של הקטינים את אכיפת החוק, יחזק את ההגנה על הקורבנות שבמעגל הזנות היה 3,000 עד 5,000. של תופעות הזנות והסחר בבני אדם ויסייע למדינה לעמוד בחובותיה המוסריות, החוקיות, החוקתיות הביקורת העלתה ליקויים בפעילותם של הגופים והבין-לאומיות. המרכזיים האמונים על הטיפול בתופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות. המסקנה העולה לסיום ברצוני להודות לעובדי משרד מבקר המדינה מממצאי הביקורת, בחלוף שש שנים ממועד כניסתו בחטיבה לביקורת משרדי הממשלה ומוסדות השלטון לתוקף של החוק לאיסור צריכת זנות בשנת 2020, ובחטיבת המטה על עבודתם המאומצת לביצוע היא כי אין די בפעולות האכיפה שנעשו כדי להפחית תהליכי בדיקה וביקורת באורח יסודי, מקצועי ומסור במידה ניכרת את היקף התופעה. ליקויים נמצאו גם ולפרסום הדוח המונח לפניכם. בפעולות שננקטו למאבק בסחר בבני אדם, להגנה על הקורבנות ולטיפול בהם. בין היתר נמצא כי לעיתים נמשיך להתפלל ולייחל להצלחת צה"ל ומערכת טיפולה של רשות האוכלוסין במתן אשרות שהייה למי הביטחון, לרפואת הפצועים ולימים שקטים ושלווים. שהוכרו כקורבנות סחר בבני אדם נעשה באופן החורג מסמכותה ובניגוד לנהלים. הליקויים שהועלו בביקורת מצביעים על פערים עמוקים ביישומו של החוק לאיסור צריכת זנות וכן חשש לתַת-אכיפה בולטת של עבירות הקשורות בזנות ובסחר בבני אדם, וזאת אף שמדובר ירושלים, מתניהו אנגלמן בעבירות פליליות שיש בהן פגיעה חמורה בזכויות אדם תמוז התשפ"ו, מבקר המדינה בסיסיות. יולי 2026 ונציב תלונות הציבור מבקר המדינה | דוח מיוחד 7 תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות - היבטים באכיפה ובהגנה על הקורבנות תמוז התשפ"ו יולי 2026 المقدمة يعد الواجب الدستوري لحماية كرامة اإلنسان، منخفض وملحوظ في الجرائم المتعلقة بالدعارة حريته وسالمته الجسدية في جوهر واجبات الدولة. واالتجار بالبشر، عىل الرغم من أنها جرائم جنائية تؤدي ظواهر الدعارة واالتجار بالبشر ألغراض تنتهك بشكل خطير حقوق إنسان أساسية. الدعارة إىل انتهاكات خطيرة لحقوق اإلنسان األساسية وتعكس هشاشة اجتماعية عميقة، عدم يتعين عىل الشرطة ووزارة العدل اتخاذ إجراءات مساواة اقتصادي وغالبًا جندري وكذلك نشاط لزيادة إنفاذ القوانين المتعلقة بجرائم الدعارة إجرامي، يكون أحيانًا منظمًا وعابرًا للحدود. لذلك، واالتجار بالبشر وضمان تطبيق ناجع ومتواصل، فإن طريقة تعامل سلطات الدولة مع هذه الظواهر بما في ذلك زيادة استخدام المعلومات الشرطية هي مؤشر رئيسي عىل التزام الدولة بقيمها المعلنة، الحاليةوالتعاونات؛وذلكعىل ضوءخطورةالجرائم سيادة القانون والتطبيق الناجع للتشريعات ًضوهشاشة الحايا والتي قد تصل إىل خوف حقيقي التي خصصت لحماية الفئات السكانية الجديرة عىل حياتهم، وكذلك عىل ضوء التزامات الدولة بالتعزيز. إلجراءات إنفاد القانون في هذا المجال الدولية بشأن الموضوع وآثار انتهاكها. يُقترح أن قيمة أخالقية واجتماعية ذات أهمية عليا، ويستند ًضيقوم فريق النخبة الذي يترأسه المستشار القائي هذا الواجب أيًضًا اىل التزامات الدولة بموجب للحكومة، والمسؤول عن تحديد السياسات المعاهدات الدولية التي تعد طرف فيها. والتوجهات العامة في مكافحة الجريمة الخطيرة والمنظمة، بالنظر فيما إذا كان ينبغي تحديد أهداف في عام 2014، بلغ عدد النساء والرجال في دائرة إنفاذ قانون بموضوع جرائم االتجار بالبشر والجرائم الدعارة حوالي 12,000 رجل وامرأة (95% منهم ذات الصلة، والعمل في إطار دوره لتعزيز اإلنفاذ نساء)، من بينهم حوالي1300 قاصر وقاصرة؛ وكان المتكامل في هذا المجال بين سلطات اإلنفاذ. متوسط سن دخول هذه الدائرة يتراوح بين 13- 14 عامًا، وبلغ إجمالي المدفوعات المُقدّرة مقابل إن زيادة تطبيق قانون حظر استهالك الدعارة أمر الدعارة في ذلك العام حوالي1.3مليار ش.ج. وتشير ضروري لتحقيق الغرض منه. سيحسن تطبيق جهات تعمل في المجال إىل أن عدد القاصرين في هذه التوصيات والتوصيات اإلضافية المفصلة في دائرة الدعارة في عام2025تراوح بين3000وحتى هذا التقرير من إنفاذ القانون، ويعزز حماية ضحايا 5000. الدعارة واالتجار بالبشر، ويساعد الدولة عىل الوفاء بواجباتها األخالقية، القانونية، الدستورية والدولية. كشفت الرقابة عن وجود أوجه قصور في أنشطة الهيئات المركزية المسؤولة عن التعامل مع ظواهر وختامًا، أود أن أشكر موظفي مكتب مراقب الدولة الدعارة واالتجار بالبشر ألغراض الدعارة. االستنتاج في شعبة رقابة الوزارات الحكومية، مؤسسات الظاهر من نتائج الرقابة، بعد مرور ست سنوات من الحكم وقسم المقر الرئيسي عىل الجهد الذي دخول قانون حظر استهالك الدعارة حيز التنفيذ بذلوه في تنفيذ عمليات الفحص والرقابة بطريقة في عام 2020، هو أن إجراءات اإلنفاذ المتخذة معمقة، مهنية ومتفانية وفي نشر التقرير المعروض غير كافية للحد بشكل كبير من حجم هذه الظاهرة. أمامكم. كما تم العثور عىل أوجه قصور أيًضًا في اإلجراءات ًضالمتخذة لمكافحة االتجار بالبشر، حماية الحايا سنواصل الصالة ونتمنى انتصار جيش الدفاع وعالجهم. من بين أمور أخرى، تبين أن تعامل سلطة اإلسرائيلي وجهاز الدفاع، شفاء الجرحى وأيام السكان في بعض األحيان مع منح تأشيرات إقامة هادئة وسلمية. ًضلمن تم االعتراف بهم كحايا لالتجار بالبشر تم بطريقة تتجاوز صالحيتها وتتعارض مع اإلجراءات. تشير أوجه القصور التي أثيرت في الرقابة إىل وجود متنياهو أنـچلمان فجوات عميقة في تطبيق قانون حظر استهالك القدس، مراقب الدولة الدعارة، باالضافة إىل مخاوف بشأن تطبيق يوليو 2026 ومفوَض شكاوى الجمهور מבקר המדינה | דוח מיוחד 9 תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות - היבטים באכיפה ובהגנה על הקורבנות תקציר על מדינת ישראל מוטלת החובה להגן על כבוד האדם, על חירותו ועל שלמות גופו. מחויבות זו היא אבן יסוד במאבק בסחר בבני אדם ובצריכת זנות, והיא מנחה את עיצוב המדיניות בתחומי החקיקה, האכיפה והטיפול החברתי. במשך השנים חוק העונשין אסר לבצע פעילויות נלוות לזנות ובהן סרסרות, החזקת מקום לשם זנות, הבאת אדם לידי מעשה או עיסוק בזנות וניצול קטינים לזנות. עם זאת, עצם צריכת שירותי זנות מבגירים לא נאסרה. בשנת 2019 פורסם חוק איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה), התשע"ט-2019 (חוק איסור צריכת זנות או החוק), שציין נקודת מפנה במדיניות מדינת ישראל כלפי התופעה. החוק נכנס לתוקף ביולי 2020 כהוראת שעה לתקופה של חמש שנים. יישום החוק לווה במחקר הערכה שנועד לבחון את מידת יעילותו של החוק ואת הצורך בביצוע שינויים עתידיים או בעיגונו כהסדר קבע. ביוני 2025 החליטה הכנסת להותיר את החוק כהוראת שעה למשך חמש שנים נוספות. החל מאמצע שנות התשעים של המאה העשרים נחשפה בישראל גם תופעה של סחר בנשים לצורכי מין. החוק האמריקאי להגנה על קורבנות סחר בבני אדם (TVPA - Trafficking Victims Protection Act) משנת 2000 הסדיר מנגנון דיווח שנתי של מדינות העולם על כלל הפעולות בהיבטי הגנה, אכיפה ומניעה בקשר לסחר בבני אדם (TIP report)1. בדוח הראשון משנת 2001 דורגה ישראל במקום הנמוך ביותר, והדבר היה עלול לערער את יחסיה הכלכליים והמדיניים עם ארצות הברית. בעקבות כך נקטה ישראל צעדים חקיקתיים ומוסדיים נרחבים, לרבות חתימה על אמנות בין-לאומיות; הסדרה של הליך מתן אשרות לקורבנות סחר בבני אדם; ביצוע תיקוני חקיקה שבמסגרתם הורחבה ההגדרה החוקית של סחר בבני אדם, הוחמרה הענישה בתחום ונוספו לחוק סעיפים ייחודיים שנועדו להגן על הקורבנות; וכן הקמה של יחידת התיאום למאבק בסחר בבני אדם במשרד המשפטים (יחידת התיאום או היחידה). בעקבות הצעדים שננקטו, החל משנת 2012 עלתה ישראל לדירוג העליון בדוחות מחלקת המדינה האמריקאית, אולם בשנת 2020 ירדה לדירוג הביניים, המציב אותה בסיכון לירידה לדירוג התחתון המלווה בסנקציות נרחבות. ההורדה נומקה בדוח, בין היתר, בהפחתה של מספר החקירות, כתבי האישום וההרשעות בתחום הסחר בבני אדם2; בעיכובים ממושכים בזיהוי קורבנות ולעיתים אף בפגיעה חוזרת בהם; בהיחלשות פעילות חוליית הסחר בבני אדם במשטרה; ובמדיניות לקויה כלפי עובדים זרים, שגרמה להגברת פגיעותם לניצול ולסחר. הירידה בדירוג הובילה לקבלתה של החלטת הממשלה 1862 בשנת 2022, הכוללת תוכנית יישום לאומית רב-שנתית למאבק בסחר בבני אדם. 1 תופעת הסחר בבני אדם כוללת סחר למטרות של עבודת כפייה או עבדות, ניצול מיני, הולדה, נטילת איברים, תועבה ועוד.בכל שנה ממשלת ארצות הברית מחייבת את מדינות העולם לדווח על פעולותיהן בתחום אכיפת החוקים הנוגעים לעבירות הסחר בבני אדם ומפרסמת את דיווחיהן במסגרת הדוח השנתי למאבק בסחר בבני אדם, שנועד להבטיח שמדינות יעמדו בסטנדרטים בין-לאומיים מינימליים. בדוח זה מרוכזים נתונים על פעולות הממשלה ועל ההמלצות מטעמה לקידום הנושא. 2 דוח מחלקת המדינה האמריקאית אינו מבחין בהקשר זה בין סחר בבני אדם למטרות זנות לבין סחר למטרות אחרות. יחידת התיאום מסרה למשרד מבקר המדינה כי המיקוד של דוח מחלקת המדינה האמריקאית בנושא ההפחתה של מספר החקירות, כתבי האישום וההרשעות היה בתחום הסחר למטרות עבודה ובעבירת העבדות ולא בעבירות הנוגעות לתופעת הזנות או הסחר למטרות זנות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 10 תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות-היבטים באכיפה ובהגנה על הקורבנות תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 כ-12,000 3,000 - 5,000 רק 3 מספר הנשים והגברים קטינים וקטינות מצויים תחנות משטרה, מתוך מאות שלפי הערכות משנת במעגל הזנות לפי הערכות תחנות, הטילו את מרביתם 2014 נמצאים במעגל משנת 2025 המוחלט של הקנסות בגין הזנות צריכת שירותי זנות בשנים 2021 - 2025 0%2 (111) למעלה מ-1,300 מספר הקנסות שהוטלו שיעור הנקנסים מכוח חוק כתובות היו חשודות כזירות בשנת 2024 בגין צריכת איסור צריכת זנות אשר זנות בשנת 2024, מתוכן זנות במחוזות דרום, צפון השלימו את השתתפותם מאות ברמת מהימנות וירושלים, אף שבידי בהליך השיקומי-חינוכי גבוהה או בינונית המשטרה מצוי מידע על החלופי לקנס בשנים 2022 - כתובות החשודות כזירות 2025 זנות בתחום שיפוטם כ-40% רק 13 95 בלבד מהכתובות החשודות בתי בושת נסגרו בשנת מספר צווי הסגירה של כזירות זנות בשנת 2024 2024 אף שבידי המשטרה אתרי אינטרנט שהוצאו מאז היו במחוז תל אביב מידע על מאות כתובות חקיקת החוק למניעת החשודות כזירות זנות; בסך עבירות באמצעות אתר הכול נסגרו 60 בתי בושת אינטרנט בשנת 2017 בארבע שנים (2022 - 2025) בחודשים דצמבר 2024 עד יולי 2025 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בתחום המאבק בתופעת הסחר בבני אדם לצורכי מין ובתופעת הזנות. בביקורת נבחנו פעולות מערכת אכיפת החוק לצמצום תופעת הזנות3 ולטיפול בעבירות סחר בבני אדם למטרות זנות; תהליך קבלת ההחלטות בנוגע לאשרות השהייה בישראל הניתנות לקורבנות סחר בבני אדם למטרות זנות על ידי רשות האוכלוסין וההגירה במשרד הפנים (רשות האוכלוסין) ושיתוף הפעולה והתיאום בין הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים. כל זאת על רקע המגמות המשתנות הנוגעות לתופעת הזנות והסחר בבני אדם. בכך נועדה הביקורת לסייע בגיבוש צעדים מערכתיים שיבטיחו הגנה אפקטיבית על כבוד האדם ועל זכויות האדם של כלל הנפגעות והנפגעים מתופעת הסחר בבני אדם והזנות. הביקורת בוצעה במשרד המשפטים, במשטרה וברשות האוכלוסין. בדיקות השלמה נעשו במשרד הרווחה ובמשרד הבריאות. התקיים ביקור במקלט לקורבנות סחר בבני אדם, במרפאת לוינסקי של משרד הבריאות ובנמל התעופה בן גוריון; התקיימו שיחות עם נשים שורדות זנות ועם קורבן סחר בבני אדם והתקיימו פגישות עם חוקרים במכון ברוקדייל ועם נציגים מארגוני המגזר השלישי העוסקים בתחומים אלה. לצד ביקורת זו מבצע משרד מבקר המדינה ביקורת נוספת הבוחנת היבטים אחרים הנוגעים להתמודדות הרשויות המקומיות וגופי שלטון מרכזי נוספים כמו משרד הרווחה ומשרד הבריאות עם תופעת הזנות. 3 הדוח מתמקד באכיפת חוק איסור צריכת זנות ולא באכיפת החוק בעניינן של כלל עבירות הזנות, כגון סרסרותוהחזקה או ניהול של מקום לשם עיסוק בזנות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 11 תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות-היבטים באכיפה ובהגנה על הקורבנות תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 בהתאם לממצאי הסקר הלאומי היחיד בנושא, שבוצע בישראל בשנת 2016, נכון לשנת 2014 היו כ-12,000 נשים וגברים במעגל הזנות (95% מהם נשים), מתוכם כ-1,300 קטינות וקטינים, וגיל הכניסה הממוצע למעגל זה היה 13 - 14. ההנחה של גורמים העוסקים בתחום היא כי מספרם של הקטינים שבמעגל הזנות היה גדול בהרבה כבר אז, ונכון לשנת 2025 הוא מוערך בכ-3,000 - 5,000. האומדן המצטבר של התשלומים עבור צריכת זנות בשנת 2014 היה כ-1.3 מיליארד ש"ח. בשנת 2020 נכנס לתוקפו חוק איסור צריכת זנות כהוראת שעה לתקופה של חמש שנים, ובשנת 2025 הוארך תוקפה של הוראת השעה בחמש שנים. ככלל, פעולות האכיפה מכוח החוק באות לידי ביטוי בהטלת קנסות על צרכני הזנות. החוק האמריקאי להגנה על קורבנות סחר בבני אדם משנת 2000 הסדיר מנגנון דיווח שנתי של מדינות העולם על כלל הפעולות בהיבטי הגנה, אכיפה ומניעה בקשר לסחר בבני אדם. החל משנת 2020 ועד היום ישראל מדורגת בדוחות מחלקת המדינה האמריקאית בדירוג הביניים, והדבר מציב אותה בסיכון לירידה לתחתית הדירוג, המלווה בסנקציות נרחבות.  אכיפת חוק איסור צריכת זנות- בשנים2022 עד 2023 חלה ירידה חדה בשיעור של כ-70% במספר הקנסות שהטילה המשטרה בגין צריכת זנות (מ-3,004 ל-902). מגמת הירידה במספר הקנסות נמשכה, ובשנים 2023 עד 2024 חלה במספרם ירידה נוספת בשיעור של כ-58% (מ-902 ל-378). אומנם בשנת 2025 חל גידול ניכר במספר הקנסות והוא הסתכם ב-1,061, אך מספר זה עדיין קטן בהרבה ממספר הקנסות שהוטלו בשנת 2022, כשנה לאחר חקיקת החוק (ירידה של כ-65%). לא זו אף זו, בשנים 2021 - 2025 פעילות האכיפה המינהלית של ארבעה מתוך שבעה מחוזות במשטרה הייתה אפסית ולכל היותר דלה מאוד (מספר הקנסות שהוטלו בהם היה מזערי), ובפועל כ-99% מכלל הקנסות שהטילה המשטרה בשנים אלה הוטלו על ידי שלושה מחוזות בלבד: מחוזות תל אביב, מרכז וחוף. יתירה מזאת, האכיפה בוצעה באופן כמעט בלעדי על ידי שלוש תחנות משטרה בלבד (זבולון, ראשון לציון ושרת) מתוך מאות תחנות. נתונים אלו מעידים על היעדר עיסוק או עיסוק אפסי של רוב תחנות המשטרה בנושא. זאת אף שנוהל האכיפה המשטרתי הייעודי בנושא מיועד ליישום אחיד שאינו תלוי ביוזמה של תחנה בודדת. בנסיבות אלה עלולה אף לעלות טענה לאכיפה בררנית. יצוין כי בשנים 2022 - 2024 סכום הקנסות שהוטל הסתכם ב-8.05 מיליון ש"ח, מתוכו נגבו 4.4 מיליון ש"ח (55%.)  הליך שיקומי-חינוכי כחלופה לקנס - שיעור הנקנסים על פי חוק איסור צריכת זנות אשר השלימו את השתתפותם בהליך השיקומי-חינוכי החלופי לקנס בשנים 2022 - 2025 הסתכם ב-111 אנשים - 2% בלבד מכלל הנקנסים (5,345 קנסות)4. תכליתה המרכזית של חלופה זו היא להקנות ידע ולהגביר את המודעות לנזקים הנגרמים לאוכלוסיות בזנות, ובכך למנוע את הישנות ביצוע העבירה בעתיד. ואכן עלה כי המשתתפים בסדנה במסגרת ההליך החלופי גילו רצון רב יותר להפסיק את צריכת הזנות. מכאן ששיעור נמוך של השתתפות בהליך השיקומי-חינוכי פוגע בהשגת תכלית החוק.  שימוש במידע משטרתי ומידע ממקורות חיצוניים למשטרה לצורך שיפור האכיפה • שימוש במידע ודיווחים למוקד 100 לצורך אכיפת חוק איסור צריכת זנות - על אף הצטברותו של מידע על מאות כתובות החשודות כזירות זנות במחוזות דרום, ירושלים וצפון - מספר הקנסות שהוטלו בהם היה אפס. כמו כן, ממצאי המיפוי המשטרתי של זירות זנות לא הוטמעו בקרב הגורמים שאמורים לעסוק באכיפה בשטח. במבחן התוצאה מיפוי זה של למעלה מ-1,300 זירות זנות ברחבי המדינה, שמאות מתוכן ברמת מהימנות גבוהה ובינונית, אינו מתורגם ברובו להטלת קנסות מכוח חוק איסור צריכת זנות. ממצאים אלה מעידים על פער בין התפיסה המשטרתית, ולפיה האכיפה צריכה להיות מבוססת על 4 יש צרכני זנות שקיבלו יותר מקנס אחד, ולכן מספר הקנסות גדול ממספר הנקנסים,אך מדובר באחוזים בודדים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 12 תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות-היבטים באכיפה ובהגנה על הקורבנות תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 מידע שמתקבל במשטרה מאפיקים שונים, ובין האופן שבו תפיסה זו ממומשת בפועל לצורך אכיפת החוק. • שיתוף מידע (באופן אנונימי) בין משרד הבריאות לבין המשטרה - שיתוף המידע בנוגע למוקדי הזנות שמאתרות מרפאות לוינסקי - אשר בשנים 2023 ו-2024 טיפלו ב-3,453 איש - יכול לסייע למשטרה בפעולתה לאכיפת חוק איסור צריכת זנות, אך הוא נעשה באופן חלקי וראשוני בלבד במחוזות תל אביב וירושלים ואינו מיושם בכלל מחוזות המשטרה שבהם פועלות מרפאות לוינסקי. • מיצוי מידע מודיעיני לצורך אכיפה בתחום הסחר בבני אדם - על פי הערכת המשטרה, תמונת המודיעין שבידיה בנושא תופעת הסחר בבני אדם מצומצמת יחסית להיקפה בפועל. בשנת 2024 המשטרה תרגמה לפעילות מעשית רק 44% מהמידע המודיעיני שבידיה, אשר ממילא היה מצומצם כאמור, לצורך אכיפה יזומה ומעשית בתחום הסחר בבני אדם. מכאן עולה כי חלק ניכר מהמידע המודיעיני שבידיה (56%) לא מוצה.  קביעת יעדים להטלת קנסות ופיצוח פרשיות סחר בבני אדם ועמידה בהם • יעדים להטלת קנסות לפי חוק איסור צריכת זנות - אף שהוראת השעה לעניין חוק איסור צריכת זנות נכנסה לתוקפה ביולי 2020, הביקורת העלתה כי עד שנת 2025 המשטרה לא קבעה יעדים (יעדי אח"ם ארציים) בנוגע למספר הקנסות שיוטלו בגין צריכת זנות בהתאם לחוק. בשנת 2024 היה במשטרה מידע על כתובות החשודות כזירות זנות בתחום שיפוטן של 26 תחנות, אולם רק ל-18 מהתחנות נקבעו בשנת 2024 יעדי אח"ם לגבי מספר הקנסות שיוטלו על צרכני זנות מכוח חוק איסור צריכת זנות בשנת 2025. לעומת זאת, ל-8 תחנות שהיה מידע על כתובות בתחום שיפוטן - לא נקבעו יעדים כלל. זאת אף שהמיפוי המשטרתי של כתובות החשודות כזירות זנות שימש בסיס לקביעת יעדי אח"ם. • יעדים לפיצוח פרשיות של עבירות סחר בבני אדם-בשנים2022-2024המשטרה לא עמדה ביעדים שהיא עצמה הציבה: בשנת 2022 היא פיצחה 25% ממספר הפרשיות שנקבעו ביעד שהציבה (פיצוח שתי פרשיות לעומת יעד של שמונה פרשיות), והביצוע משקף פעילות של מחוז אחד בלבד (תל אביב) מתוך שבעת המחוזות שהוצבו להם יעדים. מחוזות חוף, מרכז וש"י לא פיצחו שום פרשייה במשך כמה שנים רצופות (2022 - 2024), אף שהיעד שנקבע להם בתקופה זו היה שמונה פרשיות (במצטבר).  הסדרת חלוקת האחריות במשטרה בנושא אכיפת חוק איסור צריכת זנות - בנוהל המשטרה בנושא אכיפת חוק איסור צריכת זנות נקבעה חלוקת אחריות מפורטת בין גורמי המטה, המחוז והתחנה. עם זאת, גורמים במשטרה מעידים שהנוהל אינו מיושם, וכי בפועל אין התאמה בין הגורמים המוגדרים כאחראים לאכיפה על פי הנוהל (כוחות הבילוש) ובין הגורמים המבצעים את האכיפה הלכה למעשה (כוחות הסיור), ולפיכך הם אינם רואים את עצמם אחראים לקידום האכיפה, להיקפה ולטיבה. הדבר עולה גם מפנייתה של רח"ט חקירות במשטרה לראש אח"ם, ולפיה מצב זה מוביל לטשטוש גבולות האחריות ולפגיעה ביכולת לבצע אכיפה עקבית ומקצועית.  טיפול בעבירות במרחב המקוון - השימוש במרחב המקוון כפלטפורמה לשידול לזנות, לסרסרות, לניצול ולצריכת זנות הלך והתרחב בשנים האחרונות. נמצא כי משנת2018 רשויות האכיפה ערות לאתגר הניכר הכרוך בחשיפה של עבירות במרחב המקוון ובאכיפת החוק בעניינן ועמדו על הפערים ביכולות בתחום זה, לרבות אי-איסוף מודיעין והיעדר שימוש בטכנולוגיות מתקדמות. אף על פי כן, לא ננקטו צעדים להרחבה ממשית של היקף הפעילות במרחב זה, והיא אינה מספקת מענה אפקטיבי לתופעה כה מקיפה ומעמיקה. בסך הכול, מאז חקיקת חוק סמכויות לשם מניעת ביצוע עבירות באמצעות אתר אינטרנט, התשע"ז-2017, הוצאו95 צווים בלבד לסגירת אתרי אינטרנט שבהם בוצעו עבירות הכוללות הדחה לזנות, פרסום ושיווק של זנות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 13 תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות-היבטים באכיפה ובהגנה על הקורבנות תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202  סגירת בתי בושת- אף שבשנת 2024 היה בידי המשטרה מידע על למעלה מ-1,300 כתובות החשודות כזירות זנות, מתוכן מאות ברמת מהימנות גבוהה ובינונית, בפועל נסגרו בשנה זו 13 בתי בושת בלבד. אומנם בשנת 2025 חל גידול במספר בתי הבושת שנסגרו (29 בתי בושת), עם זאת, מספרם הכולל של בתי הבושת שנסגרו בשנים 2022 - 2025 הסתכם ב-60 בלבד. מנתונים אלה אפשר ללמוד על אי-שימוש ממצה באפיק הקיים של סגירת בתי בושת כאמצעי משלים להתמודדות עם תופעות הזנות והסחר בבני אדם לצורכי זנות.  חוליית הסחר בבני אדם במטה הארצי ומחלקי מוסר במחוזות המשטרה - אף שחוליית הסחר בבני אדם במשטרה אמונה על תפקידים ומשימות רבים במסגרת המאבק בעבירות הסחר בבני אדם, נכון למועד סיום הביקורת ביולי 2025 היה בה מחסור ניכר בכוח אדם והועסקה בה קצינה אחת בלבד. זאת, אף שכבר בשנת 2020 הועלה הצורך להגדיל את היקף התקנים הן על ידי המשטרה, הן על ידי המשרד לביטחון לאומי והן על ידי מחלקת המדינה האמריקאית בדוח השנתי בנושא. רק בשנת 2025 אושרה הוספת משרות נוספות לתקני החוליה, ונכון למועד סיום הביקורת משרות אלו לא אוישו. לעניין מחלקי המוסר, מחוז תל אביב הוא המחוז היחיד שיש בו מחלק ייעודי לטיפול בעבירות סחר בבני אדם ובעבירות הנלוות להן. בספטמבר 2023 החליטה המשטרה כי בשנת 2024 יוקמו במחוזות מרכז וחוף שני מחלקי מוסר חדשים אשר יהיו אמונים על אכיפה ייעודית בתחום הסחר בבני אדם. בפועל רק במהלך הביקורת, בפברואר 2025, ניתנה "פקודת ההקמה" לשני מחלקי המוסר. נכון לאוגוסט 2025, ועל אף החשיבות שביסוד פעולתם, טרם הושלמה הקמת מחלקי המוסר במחוזות.  טיפול רשות האוכלוסין וההגירה במשרד הפנים במתן אשרות • בביקורת הועלו ליקויים באופן שבו החילה רשות האוכלוסין את סמכותה למתן אשרת שהייה למי שהוכרו כקורבנות סחר בבני אדם לצורכי זנות. נמצא כי לעיתים הליך קבלת ההחלטות למתן אשרה התבצע שלא בהתאם לנוהלי רשות האוכלוסין ותוך חריגה מסמכות: התניית אישור חזרה לארץ של קורבן סחר בבני אדם לצורך השלמת שנת השיקום שלה היא זכאית בהפקדת ערבות חריגה; מתן אשרת שהייה מוגבלת לנשים שהוכרו כקורבנות סחר שאינה תואמת את נוהל הרשות לעניין אשרות לקורבנות סחר המבקשות להעיד, דבר אשר עלול להוביל לעזיבת הקורבנות, למרות החלטת המשטרה כי הישארותן בישראל לצורך מתן עדות היא הכרחית; דרישה לבדיקה מחודשת של מעמד קורבן הסחר לאחר סגירת תיק החקירה המשטרתי; שליחת פקחים לברר אם קורבנות סחר בבני אדם שבו לעסוק בזנות, אף שפעולה זו אינה נכללת בתחומי הפעילות המוגדרים של הפקחים. • בביקורת עלה כי בשנתיים האחרונות התגלעו מחלוקות מהותיות בין רשות האוכלוסין ובין אגף הסיוע המשפטי במשרד המשפטים בנוגע לקבלת אשרות שהייה לקורבנות הסחר בבני אדם. מחלוקות אלו פגעו בשיתוף הפעולה בין הגופים וביחסי העבודה ביניהם. עקב כך נוקט אגף הסיוע המשפטי כלים משפטיים, לרבות הגשת עררים ותביעות נזיקיות, שתכליתם להניע את הרשות לאישור אשרות שהייה בהתאם לדין. האגף ציין לפני צוות הביקורת כי מדובר בהליכי סרק שהיו יכולים להימנע לו היה מתקיים שיתוף פעולה בין שני הגופים, וכי נקיטתם גורמת לבזבוז משאבי ציבור ואינה מביאה לטיפול בשורש הבעיה. • לפי עמדת המתאמת ביחידת התיאום הממשלתית למאבק בסחר בבני אדם במשרד המשפטים - היחידה האחראית להגברת שיתוף הפעולה בין גורמי האכיפה הפליליים והאזרחיים - התנהלותה של הרשות, ובכלל זה מניעה שיטתית של אשרות עבודה מקורבנות הסחר, אינה סבירה. לטענת המתאמת ההתנהלות עומדת בניגוד להחלטות הממשלה ואף לנוהלי הרשות עצמה, פוגעת קשות בקורבנות הסחר ואף מובילה לדחיקתם חזרה למעגל הזנות ולפגיעה חמורה בניהול תיקים פליליים שמושקע בהם מאמץ רב. לשיטתה התנהלות זו אף עלולה לגרום לירידה של ישראל בדירוג האמריקאי, להטלת סנקציות על המדינה ולפגיעה באינטרסים הלאומיים שלה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 14 תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות-היבטים באכיפה ובהגנה על הקורבנות תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202  פעולות יחידת התיאום למאבק בסחר בבני אדם במשרד המשפטים התוכנית הלאומית הרב-שנתית למאבק בסחר בבני אדם, כפי שנקבעה בהחלטה הממשלה 1862, היא תוכנית חומש משנת 2022 אשר מסתיימת בחודשים הקרובים - בסוף שנת 2026. במסגרת התוכנית, ומכוח ההחלטה, הוטלו משימות רבות על גופים שונים, לרבות על יחידת התיאום. היחידה פעלה לקדם אותן באופן מדורג, בפריסה על פני שנות ביצועה של התוכנית, ונכון למאי 2026 קידמה חלק ניכר מהמשימות שהוטלו עליה. עבודתה של היחידה כוללת, בין היתר, פעולות לקידום מדיניות ממשלתית במאבק בסחר בבני אדם; סיוע לפעילותם של גופים ממשלתיים ולא ממשלתיים בתחום ומעקב בנושא; הטמעה וביסוס של מנגנון הכרה חדש בקורבנות סחר בבני אדם ועוד. משרד מבקר המדינה בחן את המשימות שנותרו לביצוע על ידי יחידת התיאום, וזאת על רקע היותה הגוף הפועל לתיאום המערכת הממשלתית, לשיתוף הפעולה בין כלל הרשויות ובין הגופים הפועלים בתחום ולקידום מדיניות ממשלתית אפקטיבית במישורי האכיפה, המניעה וההגנה על הקורבנות בתחומי המאבק בתופעת הסחר בבני אדם ובתופעת הזנות. להלן יפורטו המשימות שטרם בוצעו על ידי יחידת התיאום, בשים לב לפרק הזמן של מספר חודשים שנותר להשלמתן בהתאם להחלטת הממשלה - סוף שנת 2026. • הסדרה של שיתוף הפעולה בין מינהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין לבין המשטרה - בביקורת הועלו קשיים בשיתוף הפעולה בין המשטרה ובין מינהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין אף שהוא עשוי לתרום למאבק בסחר בבני אדם למטרות זנות. הגופים, הפועלים כל אחד בתחומו, אינם משתפים זה את זה במידע ובנתונים רלוונטיים היכולים לסייע לאכיפה ולמאבק בסחר בבני אדם למטרות זנות, פעולותיהם אינן מתואמות ויחסי העבודה ביניהם אינם מוסדרים בשום נוהל. אף שבהתאם להחלטת הממשלה 1862 על יחידת התיאום להגביר את שיתוף הפעולה בין גורמי האכיפה, שיתוף הפעולה בין מינהל אכיפה וזרים ברשות לבין המשטרה טרם הוסדר. • מוקד פניות הציבור הייעודי לנושא הסחר בבני אדם- שנתיים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה 1862 שבמסגרתה הוטל על יחידת התיאום לפעול להגדלת מספר הפונים למוקד, עדיין לא ניכר כי חל גידול של ממש בשיעור הפניות ובהיקף השימוש במוקד. מספר הפניות למוקד המקוון ביחידת התיאום הסתכם ב-47 בלבד בשלוש שנים (2022 - 2024) - ממוצע של 15.6 פניות בשנה. • פיתוח תוכנית הכשרה בין-משרדית שנתית - נכון למאי 2026, כחצי שנה לפני תום התקופה שהוגדרה להשלמת המשימות הקבועות בהחלטת ממשלה 1862, יחידת התיאום עדיין לא גיבשה תוכנית הכשרה שנתית מקצועית, סדורה ובין-משרדית עבור המשרדים והגופים הציבוריים השותפים במאבק בזנות ובסחר בבני אדם. זאת, שלא בהלימה להחלטת ועדת המנכ"לים שביקשה לתת קדימות לטיוב מערך ההכשרות ועל אף שיחידת התיאום הגדירה משימה זו בתוכנית העבודה שלה לשנת 2025. • הסעות למקלטים - יחידת התיאום טרם השלימה את ההסדרה בכל הנוגע למימון הסעת קורבנות סחר בבני אדם למקלטים הייעודיים. בפועל, בשנת 2025 מימן משרד הרווחה את ההסעות למקלטים, אך נותרו מחלוקות שטרם יושבו בין הגופים בנוגע לגורם האחראי להסעות ולמימונן.  קרן חילוט ייעודית לתמיכה במאבק בסחר בבני אדם ובהחזקה בתנאי עבדות - אף שכבר בהחלטת הממשלה 1862 משנת 2022 הוטל על משרד המשפטים לקדם את הרחבת טווח העבירות שבגינן יהיה אפשר לחלט כספים למען הקרן שהוקמה לצורך תמיכה במאבק בסחר בבני אדם ובהחזקה בתנאי עבדות, הרחבת טווח העבירות טרם הושלמה. פעילות מחלק המוסר במחוז תל אביב - משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התמקדותו של מחלק מוסר במחוז תל אביב בטיפול בעבירות סחר בבני אדם, אשר מובילה לכך שבפועל אכיפת החוק בעניין זה עבירות סחר בבני אדם במחוז זה בולטת לטובה יחסית לשאר המחוזות במשך שנים. בשנים 2022 - 2024 נפתחו במחוז 13 תיקים רחבי היקף ומשמעותיים, הכוללים חקירות מורכבות, כתבי אישום והליכים שהסתיימו בהרשעות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 15 תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות-היבטים באכיפה ובהגנה על הקורבנות תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 על המשטרה לנקוט פעולות להגברת אכיפה יעילה ועקבית, כדי לחזק את ההרתעה ולסייע בהשגת תכליות החוק לאיסור צריכת זנות. מומלץ כי המשטרה תגביר את השימוש במידע העומד לרשותה, לרבות מדיווחי הציבור למוקד 100 בנוגע ל"מטרדי זנות"5, לצורך ניתוח והכוונה של פעולות האכיפה. עוד מומלץ כי המשטרה ומשרד הבריאות יבחנו את האפשרות לשיתוף מידע ביניהם לשם איתור זירות זנות ולשם אכיפת החוק, ובכלל זה לשיתוף המידע המצטבר במרפאות לוינסקי, תוך הגנה על פרטיות המידע של המטופלים והמטופלות. כמו כן, מומלץ כי המשטרה תפעל למיצוי המידע שברשותה לגבי תופעת הסחר בבני אדם לצורכי זנות ולהרחבת המודיעין בתחום זה לצורך בחינה שיטתית של היקף התופעה, זיהוי מגמות מרכזיות וסיוע במיקוד הצעדים האופרטיביים לאכיפה בתחום. מוצע כי המשטרה תבחן את ההתאמה בין משימותיה הרבות של חוליית סחר בבני אדם ובין המשאבים המוקצים לה ותתאים את דרכי פעולתה לנסיבות הקיימות. כמו כן מומלץ כי המשטרה תפעל להשלמה של הקמת מחלקי המוסר באופן מלא, תוך איוש מלא של התקנים בכל אחד מהמחלקים, ותוודא כי כל אחד מבעלי התפקידים הנדרשים מקבל את ההכשרה הנדרשת למילוי תפקידו. מומלץ כי לנוכח התרחבותה המתמשכת של תופעת הזנות במרחב המקוון, יגבשו המשטרה והפרקליטות, בשיתוף הגורמים הרלוונטיים ובכלל זה המשרד לביטחון לאומי ומשרד המשפטים, תוכנית ייעודית להתמודדות עם התופעה בזירה המקוונת ויפעלו לאכיפת מוגברת במרחב המקוון. במסגרת זו, לצד היעדים לשנת 2026 שקבעה המשטרה לראשונה לעניין סגירת אתרי אינטרנט, נדרש כי כלל הגורמים האמורים יבחנו את הצורך בשיפור יכולות האיסוף המודיעיני והאכיפה היזומה באינטרנט, בפיתוח ובהטמעה של כלים טכנולוגיים מתקדמים ובשיפור מנגנוני הבקרה ושיתוף הפעולה בין כלל גורמי האכיפה. מומלץ למשטרה לוודא כי יש הלימה בין הגדרת תחומי האחריות על פי הנוהל בנושא אכיפת חוק איסור צריכת זנות ובין פעילות הגורמים בשטח. אם יהיה צורך בכך, תגבש המשטרה מודל הפעלה חלופי, תתאים את שיטת האכיפה למודל זה ותעדכן את הנוהל בהתאם לכך, ובכלל זה תמנה גורם האחראי למעקב אחר יישומו. על המשטרה בשיתוף עם יחידת התיאום הממשלתית למאבק בסחר בבני אדם במשרד המשפטים ומשרד הרווחה להשלים עד לסוף 2026 את גיבוש הנוהל הרוחבי להערכת דרגת האיום והמסוכנות הנשקפים לקורבנות הסחר בבני אדם במדינות המוצא, כנדרש בהחלטת הממשלה 1862. מומלץ כי הנוהל יכלול מנגנונים לאיסוף המידע הרלוונטי ממקורות מודיעיניים ובין-לאומיים, לבחינת נסיבותיו האישיות של קורבן הסחר בבני אדם ולהצלבת נתונים עם גורמי רווחה, רשות האוכלוסין ומשרד החוץ בארץ ובחו"ל. על רשות האוכלוסין להקפיד על מתן אשרה לכל קורבן סחר בבני אדם בהתאם לסמכות המוקנית לה בנהליה, ובאופן שיאפשר להבטיח את מימוש זכויותיהם של מי שהוכרו כקורבנות סחר בבני אדם ויעודד אותם לשתף פעולה בהליכים פליליים שמבצעת המדינה בעניינן של עבירות הסחר בבני אדם. כמו כן, מומלץ שאגף הסיוע משפטי ורשות האוכלוסין יקיימו שיח משותף באשר למחלוקות ביניהם, בין היתר על בסיס מקרים פרטניים, זאת לצורך טיוב הפעולה בעתיד. מוצע כי המשטרה תפעל בשיתוף משרד הרווחה, לפי הצורך, לשיפור הנגשת האמצעי החלופי לקנס (הליך שיקומי-חינוכי) לצרכני זנות בדרכים שונות. למשל, הנחיית השוטרים כי בעת הטלת הקנס הם יסבו את תשומת ליבם של הצרכנים הנקנסים לאפשרות להשתתף בהליך חלופי; הבלטת המידע על האפשרות לבחור באמצעי החלופי בטופס הקנס; ונקיטת פעולות הסברה נרחבות בקרב קהל היעד הפוטנציאלי. 5 הכוונה לפניות אזרחים בקשר לעבירת מטרדים לפי ס'215 (ג) לחוק העונשין. מבקר המדינה | דוח מיוחד 16 תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות-היבטים באכיפה ובהגנה על הקורבנות תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 על יחידת התיאום לקדם את יישום החלטת הממשלה 1862 להגדלת מספר הפונים למוקד המקוון באמצעות הקמת צוות עבודה בין-מגזרי ייעודי, וכן עליה ליזום, לתכנן ולבצע קמפיין ציבורי להגברת המודעות למוקד בקרב כלל האוכלוסיות הרלוונטיות לא יאוחר מסוף שנת 2026, כנדרש בהחלטת הממשלה. נוסף על כך, על יחידת התיאום לפתח ולהטמיע תוכנית הכשרות מקצועית ובין-משרדית סדורה אשר תכלול יעדים ברורים ומדידים. עוד מומלץ להקים תקים מנגנון מעקב שוטף אחר יישום ההכשרות, לבחון את מידת היעילות וההשפעה שלהן, לבצע בהכשרות התאמות שוטפות לצרכים המקצועיים המשתנים ולדאוג לכך שההכשרות יתקיימו באופן שיטתי ומתמשך. על יחידת התיאום להשלים את הסדרת ההסעות של קורבנות הסחר בבני אדם למקלטים הייעודיים, לתאם אותן ולפקח עליהן, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה, כדי להבטיח מענה מהיר, בטוח ודיסקרטי על צורכי הקורבן, תוך שיתוף פעולה עם משרד הרווחה, רשות האוכלוסין והמשטרה. מומלץ כי במסגרת ההרחבה של טווח העבירות שבגינן יהיה אפשר לחלט כספים למען קרן החילוט, ישקול משרד המשפטים את הרחבת מקורות הקרן בזיקה לעבירה על פי חוק איסור צריכת זנות ועבירות נלוות לתופעת הזנות, כפי שנקבע בסימן י' לחוק העונשין, באופן שכספיה ישמשו גם שורדות זנות. הרחבת מקורותיה של הקרן בד בבד עם הרחבת מטרותיה לסיוע לשורדות זנות נוסף על הסיוע לקורבנות סחר בבני אדם יאפשרו לה לנצל את משאביה למתן סיוע לנפגעות, לשיקומן ולתמיכה בהן, תוך יצירת מחויבות מוסרית וחברתית כלפי אוכלוסיות אלו. תמונת מצב האכיפה, 2022 - 2024 על פי קובצי נתוני המשטרה בעיבוד משרד מבקר המדינה. (1)תיקי חקירה שנפתחו לפי סימן י' בחוק העונשין בנושא זנות ותועבה ובעבירות סחר בבני אדם. (2) בפועל מדובר ב-347 אנשים שחלקם חשודים ביותר מתיק חקירה אחד. (3) קנסות מכוח חוק איסור צריכת זנות; בתוספת פיגורים, יתרת החוב הסתכמה בכ-6.53 מיליון ש"ח -81% מהסכום המקורי. (4)תיקים שהוגשו בהם כתבי אישום (66 נאשמים). מבקר המדינה | דוח מיוחד 17 תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות-היבטים באכיפה ובהגנה על הקורבנות תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 החובה החוקתית להגן על כבוד האדם, חירותו ושלמות גופו מצויה בליבת חובותיה של המדינה. תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות גורמות לפגיעות חמורות בזכויות אדם בסיסיות ומשקפות פגיעּות חברתית עמוקה, אי-שוויון כלכלי, ולרוב גם מגדרי, וכן פעילות עבריינית, לעיתים מאורגנת וחוצת גבולות. לפיכך, אופן התמודדותן של רשויות המדינה עם תופעות אלו הוא מדד מרכזי למחויבותה של המדינה לערכיה המוצהרים, לשלטון החוק וליישום אפקטיבי של חקיקה שנועדה להגן על אוכלוסיות מוחלשות. לפעולות האכיפה בתחום זה יש ערך מוסרי וחברתי ראשון במעלה, והדבר אף עולה מחובותיה של המדינה בהיבטי אכיפה, הגנה ומניעה בכל הנוגע לסחר בבני אדם מכוח אמנות בין-לאומיות שהיא צד להן. נכון לשנת 2014 היו כ-12,000 נשים וגברים במעגל הזנות (95% מהם נשים), מתוכם כ-1,300 קטינות וקטינים, גיל הכניסה הממוצע למעגל זה היה 13 - 14, והאומדן המצטבר של התשלומים עבור צריכת זנות היה כ-1.3 מיליארד ש"ח. ההנחה של גורמים העוסקים בתחום היא כי מספרם של הקטינים שבמעגל הזנות נכון לשנת 2025 היה 3,000 - 5,000. חוק איסור צריכת זנות נועד לשמש כלי מרכזי לשינוי נורמות חברתיות ולהפחתת הביקוש לזנות. יישום החוק חייב פעולה משולבת, עקבית ומתמשכת של המשטרה, לצד פיתוח מנגנוני אכיפה מותאמים, הכשרה מקצועית והקצאת משאבים ייעודיים. בד בבד, אכיפת החוק בעניין עבירות סחר בבני אדם מחייבת הוספת עוד נדבך - זיהוי הקורבנות והטיפול בהם על ידי מתן אשרות שהייה והגנות נלוות. הוספת נדבך זה היא תנאי יסוד להבטחת אמון הקורבנות במוסדות המדינה וליכולתה לנהל הליכים פליליים אפקטיביים נגד מבצעי העבירות. הביקורת העלתה כמה ליקויים בפעולת הגופים המרכזיים האמונים על הטיפול בתופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות. המסקנה העולה מממצאי הדוח היא כי בחלוף שש שנים ממועד כניסתו לתוקף של החוק לאיסור צריכת זנות בשנת 2020, אין די בפעולות האכיפה שנעשו כדי להפחית במידה ניכרת את היקף התופעה. גם יישום הפעולות למאבק בסחר בבני אדם, להגנה על הקורבנות ולטיפול בהם הוא לקוי וחסר. להלן יוצגו הליקויים העיקריים: תת-אכיפה של הוראות החוק לאיסור צריכת זנות: הליקויים שהועלו בביקורת מעלים פערים עמוקים ביישומו של החוק וחשש לתת-אכיפה בולטת של עבירות הקשורות בזנות ובסחר בבני אדם, וזאת אף שמדובר בעבירות פליליות שיש בהן פגיעה חמורה בזכויות אדם בסיסיות, ועל אף מחויבויותיה הבין-לאומיות של ישראל בנושא וההשפעות של הפרתן. החוק טרם עלה אפוא על מסילת יישום אפקטיבית. הדבר עולה מהממצאים בכמה מישורים, ובהם: 1. אכיפה מינהלית - החל משנת 2023 מסתמנת מגמה של ירידה ניכרת באכיפת חוק איסור צריכת זנות באמצעות הטלת קנסות על צרכני זנות, עד לפעילות דלה ומצומצמת בשנת 2024. אומנם בשנת 2025 חל גידול במספר הקנסות, אך מספרם עדיין קטן בהרבה ממספר הקנסות שהוטלו בשנת 2022 (הפחתה של כ-65%). יתרה מזאת, האכיפה בוצעה באופן כמעט בלעדי על ידי שלוש תחנות משטרה בלבד (זבולון, ראשון לציון ושרת) מתוך מאות תחנות. 2. פיצוח פרשיות - בשנים 2022 - 2024 המשטרה עמדה בכ-40% בלבד מהיעד שקבעה לפיצוח פרשיות של עבירות סחר בבני אדם, וגם זאת כמעט אך ורק עקב פעולותיו של אחד מתוך שבעת מחוזות המשטרה. 3. אי-מיצוי מידע על זירות זנות - המשטרה לא מיצתה מידע המצוי ברשותה שנאסף מאפיקים שונים6 לצורך אכיפה, לרבות מידע על הטיפול בעבירות של סחר בבני אדם, על סגירה של בתי בושת ועל הטלת קנסות על צרכני זנות. למשל, אף שבידי המשטרה מידע על קיומן של יותר מ-1,300 זירות זנות, מתוכן מאות ברמת מהימנות גבוהה ובינונית, בשנת 2024 נסגרו 13 בתי בושת בלבד והוטלו רק כ-380 קנסות (ירידה של 87% במספר הקנסות לעומת שנת 2022.) 4. עבירותבמרחבהמקוון - לא היה טיפול מספק ואפקטיבי בתופעת השימוש במרחב המקוון כפלטפורמה לשידול, לסרסרות, לניצול ולצריכת זנות - שימוש שהולך ומתרחב בשנים האחרונות. 6 לרבות דיווחי אזרחים למוקד100ומידע ממרפאות של משרד הבריאות אשר מטפלות בנפגעות זנות וסחר בבני אדם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 18 תופעות הזנות והסחר בבני אדם למטרות זנות-היבטים באכיפה ובהגנה על הקורבנות תמוזהתשפ"ו ▪ יולי6202 ליקויים בטיפול רשות האוכלוסין במתן אשרות שהייה לקורבנות סחר בבני אדם - בביקורת נמצא כי לעיתים טיפולה של הרשות במתן אשרות שהייה למי שהוכרו כקורבנות סחר בבני אדם התבצע באופן החורג מסמכותה ובניגוד לנהלים. אשרות אלו נועדו להסדיר את מעמדם של הקורבנות אשר אינם בעלי אזרחות ישראלית. עמדת המתאמת ביחידת התיאום בעניין זה היא כי הרשות פועלת באופן בלתי סביר, בניגוד להחלטות הממשלה ואף לנוהלי הרשות עצמה, פוגעת קשות בקורבנות ומובילה לדחיקתם חזרה למעגל הזנות ולפגיעה חמורה בניהול תיקים פליליים שמושקע בהם מאמץ רב. משימות שנותרו לביצוע על ידי יחידת התיאום כחצי שנה לפני תום התקופה שהוגדרה ליישום התכנית הרב-שנתית - פעולת יחידת התיאום, אשר הוקמה לפי החלטת הממשלה כגוף המרכזי האחראי לעיצוב המדיניות בתחום המאבק בסחר בבני אדם ולתיאום וההובלה של יישומה, הייתה חסרה בכמה היבטים ובהם: (א) לא הוסדר שיתוף הפעולה בין מינהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין ובין המשטרה, ולכן פעולות גופים אלה אינן מתואמות והם אינם מעבירים זה לזה מידע ונתונים היכולים לסייע באכיפה ובמאבק בסחר בבני אדם; (ב) הפעילות של מוקד פניות הציבור הייעודי לנושא הסחר בבני אדם, שמפעילה יחידת התיאום, לא הורחבה כנדרש בהחלטת הממשלה; (ג) יחידת התיאוםלא גיבשה, כנדרש בהחלטת הממשלה,תוכניתהכשרהשנתיתמקצועית, סדורה ובין-משרדית עבור המשרדים והגופים הציבוריים השותפים במאבק בסחר בבני אדם וזנות. על המשטרה ומשרד המשפטים לנקוט פעולות להגברת האכיפה של החוקים הנוגעים לעבירות זנות וסחר בבני אדם, לשיפור פעילות האכיפה ולהבטחת אכיפה יעילה ועקבית, בין היתר באמצעות הגברת השימוש במידע המשטרתי הקיים ובשיתופי פעולה; זאת, בשים לב לחומרת העבירות ול פגיעּות הקורבנות, שעלולות להגיע עד כדי חשש ממשי לחייהם, וכן לנוכח מחויבויותיה הבין-לאומיות של המדינה בנושא וההשפעות של הפרתן. מוצע כי צוות-העל בראשות היועצת המשפטית לממשלה ישקול אם לקבוע יעדי אכיפה בעניין עבירות סחר בבני אדם והעבירות הנלוות להן ויפעל במסגרת תפקידו לקידום אכיפה משולבת בתחום זה בקרב רשויות האכיפה השונות. על יחידת התיאום להבטיח עבודה משותפת, יעילה ומיטבית של גופי האכיפה השונים ולממש באופן המיטבי את אחריותה כמתחייב מהחלטת הממשלה; על רשות האוכלוסין להקפיד על מתן אשרת שהייה לכל קורבן סחר בבני אדם בהתאם לסמכות המוקנית לה ולנהליה, באופן שיאפשר להבטיח את מימוש זכויותיהם של מי שהוכרו כקורבנות סחר בבני אדם ויעודד אותם לשתף פעולה בהליכים פליליים שמנהלת המדינה בתחום. הגברת האכיפה של חוק איסור צריכת זנות הכרחית לשם השגת ייעודו. יישום של המלצות אלה, ושל ההמלצות הנוספות המפורטות בדוח זה, ישפר את אכיפת החוק ואת ההגנה על הקורבנות של תופעות הזנות והסחר בבני אדם ויסייע למדינה לעמוד בחובותיה המוסריות, החוקיות, החוקתיות והבין-לאומיות. IV State Comptroller of Israel | Special Report July 2026 Prostitution and Human Trafficking: Enforcement and Victim Protection organized crime, consider establishing law enforcement targets concerning offences of human trafficking and related offences, and, within the framework of its responsibilities, promote integrated enforcement in this field among the law enforcement authorities. the of enforcement the Strengthening Prostitution Consuming on Prohibition Services Law is essential to achieving its of implementation The purpose. intended with together recommendations, these the additional recommendations set out in this report, will improve the enforcement of the law, enhance the protection of victims of prostitution and human trafficking, and assist the State in fulfilling its moral, legal, constitutional, and international obligations. In conclusion, I wish to thank the staff of the Office of the State Comptroller in the Division Institutions and Ministries Government of and the Staff Division for their hard work in conducting dedicated, professional, and thorough examination and audit processes and in publishing the report presented before you. We will continue to pray and hope for the success of the Israel Defense Forces and the security establishment, for the recovery of the wounded, and for peaceful and tranquil days ahead. Matanyahu Englman State Comptroller Jerusalem, and Ombudsman July 2026 III State Comptroller of Israel | Special Report July 2026 Prostitution and Human Trafficking: Enforcement and Victim Protection Foreword Services Law entered into force in 2020, is that human protect to duty constitutional The the enforcement measures undertaken have dignity, liberty, and bodily integrity lies at not been sufficient to significantly reduce The obligations. State’s the of core the the scope of the phenomenon. Deficiencies human and prostitution of phenomena were also identified in the measures taken prostitution of purpose the for trafficking to combat human trafficking and to protect result in severe violations of fundamental findings, other Among victims. assist and social profound reflect and rights human cases, some in that, determined was it in and, inequality, economic vulnerability, the Population Authority’s handling of the most cases, gender inequality, as well as issuance of residence permits to individuals criminal activity that is often organized and recognized as victims of human trafficking in manner the Accordingly, transnational. was carried out in a manner that exceeded which the State authorities address these its authority and was contrary to procedures. phenomena is a key measure of the State’s The deficiencies identified in the audit point commitment to its declared values, the rule to substantial gaps in the implementation of of law, and the effective implementation of the Prohibition on Consuming Prostitution legislation intended to protect populations Services Law, as well as a concern regarding Enforcement attention. special deserving offences of under-enforcement significant actions in this field are of the highest moral related to prostitution and human trafficking, and social importance, as is also reflected in despite the fact that these constitute criminal the State’s obligations under the international of violations serious involving offences conventions to which it is a party. fundamental human rights. In 2014, approximately 12,000 women and The Israel Police and the Ministry of Justice men were involved in prostitution (95% of strengthen to measures take should whom were women), including approximately to relating laws the of enforcement the entry of age average The minors. 1,300 prostitution offences and human trafficking into prostitution was 13–14 years, and the consistent and effective ensure to and estimated total payments for the purchase enforcement, including by making greater use year that during services prostitution of of existing police intelligence and enhancing amounted to approximately NIS 1.3 billion. collaboration. This should be done in view of Organizations working in this field estimate the seriousness of these offences and the that, in 2025, the number of minors involved vulnerability of the victims, whose lives may in prostitution ranged from 3,000 to 5,000. be placed at genuine risk, as well as in light of the State’s international obligations in this area the in deficiencies identified audit The and the consequences of failing to fulfill them. activities of the principal bodies responsible for It is proposed that the Supreme Team, chaired addressing prostitution and human trafficking responsible and General Attorney the by for the purpose of prostitution. The conclusion for formulating policy and providing overall arising from the audit findings, six years after direction in the fight against serious and the Prohibition on Consuming Prostitution Special Report State Comptroller of Israel ostitution and HumanPr Trafficking for the nPurpose of Prostitutio Aspects of Enforcement and the Protection of Victims Abstract July 2026 | Jerusalem